В юридическом консалтинге есть направления, которые относятся к группам высшего пилотажа. Одной из таких сфер является сопровождение проектов государственно-частного партнерства.
Когда в казне нет денег
Термин "государственно-частное партнерство" (ГЧП) настолько часто употребляется в программных документах как федеральных, так и региональных властей, что нередко воспринимается как модное клише. Региональные власти любят демонстрировать высшим руководителям страны не только передовые свинофермы и образцовые гимназии, но и "проекты государственно-частного партнерства", под которыми обычно подразумевается красивый макет или слайд-презентация. Обязательным элементом программы выступления губернатора на тему ГЧП является просьба предоставить "меры господдержки" в виде субсидии федерального бюджета.
Действительно, до того как мировой финансовый кризис докатился до России, главным и практическим единственным инструментом ГЧП было распределение собранных в качестве налога на добычу полезных ископаемых нефтедолларов через так называемый "Инвестиционный фонд Российской Федерации", долгосрочные целевые программы и бюджеты госкорпораций. Однако кризис, вызвавший падение цен на нефть и снижение доходной части бюджета, резко ограничил возможности финансирования новых проектов. Учитывая, что власти не могут принять непопулярные решения по пересмотру социальных обязательств, отказаться от некоторых уже заявленных проектов ("Сочи-2014", Чемпионат мира по футболу-2018 и т. п.), получается, что денег на новые амбициозные проекты в федеральном бюджете нет.
Политика финансовых властей, направленная на снижение бюджетного дефицита, ужесточается все больше. Этот тренд подтвердил и Красноярский экономический форум. Холодным душем для региональных чиновников и бизнесменов, приехавших на форум за федеральным финансированием, стало выступление главы Минфина Алексея Кудрина. Министр ясно дал понять, что, пока не ликвидирован бюджетный дефицит, ожидать от Москвы денег не стоит: госсектор и так живет не по средствам.
Между тем развитие экономики сдерживается недостатком экономической инфраструктуры — дорог, путей сообщения, энергосетей и т. п. Чтобы создавать инфраструктуру, но при этом по возможности не залезать в казну, и нужно настоящее ГЧП. Суть у него такая же, как и в других странах,— взаимодействие государства и бизнеса, которое позволяет оптимизировать издержки и распределить риски между сторонами так, чтобы сделать их минимальными.
Обычно это означает, что ГЧП-проекты реализуются не только и не столько благодаря государству, сколько за счет частного сектора. В развитых странах со сложившейся системой ГЧП государство финансирует в среднем около 30% капитальных затрат. Иногда размер государственных вливаний вообще близок к нулю — государство или муниципалитет лишь гарантируют минимальный объем закупок товара, производимого таким объектом. Например, инвестор может заключить соглашение о снабжении города электроэнергией, оговорив минимальный объем поставок и согласовав тариф. Деньги на строительство электростанции предоставят ему банки под будущие доходы.
Возвратность займов достигается различными способами, в зависимости от назначения построенного объекта. Например, платная автодорога, электростанция или объекты коммунальной инфраструктуры могут самостоятельно генерировать доходы, поэтому инвестору и государству достаточно заключить концессионное соглашение. По нему государство определяет, что именно нужно строить, и наделяет инвестора правом получения дохода от построенного объекта.
В случае с бесплатной дорогой или школой государство берет на себя обязанность осуществлять платежи на стадии строительства (так называемый "капитальный грант") и эксплуатации (платеж за доступность). Отличие от классической бюджетной стройки не только в том, что на стадии строительства государству придется платить меньше. Заключив контракт на длительный срок, государство снимает с себя риск ошибок в проектировании, строительстве и эксплуатации, которые могут привести объект в негодность раньше времени. Кроме того, государство не интересует, какие именно технологии применялись при строительстве, главное, чтобы дорога, школа или иной объект, предназначенный для общественного использования, был пригоден в течение всего срока контракта. Такой подход стимулирует инвестора на применение инновационных решений, позволяющих создать долговечный объект с минимальными затратами и эксплуатационными издержками. Но и государство, как правило, не остается внакладе: благодаря повышению уровня инфраструктурной достаточности генерируются новые налоговые поступления. Например, построив дорогу и проведя электричество, газ, водопровод, можно резко поднять стоимость земельных участков. Их приватизация принесет больше доходов в муниципальную казну, чем в случае продажи земли "в чистом поле", да и налоги на недвижимость будут выше.
Учитывая острую инфраструктурную недостаточность практически всех регионов России, потенциал таких ГЧП-проектов, по мнению опрошенных СФ экспертов, огромен. Евгения Зусман, старший юрист-аналитик юридической фирмы "Вегас-Лекс", считает: "Только в России потребность в инвестициях в региональную инфраструктуру в период до 2015 года составит, по оценкам экспертов, около 70 млрд евро. С учетом того, что расходы на юридическое сопровождение инвестиционных проектов в формате ГЧП могут составлять 2-4% от стоимости проекта, потенциал рынка ГЧП-юриспруденции в России соответствует 2-3 млрд евро".
Клиенты
Потенциальных клиентов на рынке юридического консалтинга в сфере ГЧП можно разделить на две большие группы: госсектор и частные инвесторы. Часто инициатива по реализации проекта в формате ГЧП лежит на чиновниках ведомств, отвечающих за развитие инфраструктуры (Минтранс, Минрегион) и менеджменте госкомпаний (РЖД, "Автодор"). Не отстают от федералов и региональные власти. По оценкам Карины Чичкановой, партнера, главы российской практики компании Salans в области ГЧП, в настоящее время в России реализуются более 50 проектов в различных секторах экономики (транспорт, жилищно-коммунальное хозяйство и др.), структурированных в той или иной форме ГЧП. Одним из пионеров и лидеров в области ГЧП является Санкт-Петербург — в городе уже осуществляются такие масштабные ГЧП-проекты, как реконструкция аэропорта Пулково, строительство Орловского тоннеля под Невой и мусороперерабатывающего завода в Янино. Также в Санкт-Петербурге проводятся и/или находятся в стадии подготовки конкурсы по другим крупным ГЧП-проектам (Западный скоростной диаметр, Северная водонапорная станция, строительство паркингов, создание сети скоростных трамваев и др.). Частные клиенты, участвующие в ГЧП-проектах, еще более разнообразны. Прежде всего в ГЧП-проектах заинтересованы крупные строительные холдинги, специализирующихся на инфраструктурных стройках или комплексном освоении территорий с инфраструктурными и другими строительными объектами (например, с возведением жилья, офисов, торговой недвижимости). Но так как стоимость стартапа высока, то ресурсами, позволяющими инициировать ГЧП-проекты, обладают далеко не все строители.
Другой категорией частных клиентов являются финансовые и инвестиционные организации, заинтересованные в формировании инвестиционного портфеля ГЧП-проектов. Высокая платежеспособность финансово-инвестиционного сообщества компенсируется более жесткими требованиями к квалификации консультанта. Работать с такими клиентами могут только представители magic circle юридического бизнеса — компании, чьи деловая репутация и опыт не вызывают сомнений.
Особняком на рынке ГЧП стоят финансовые институты развития — специализированные организации, созданные по инициативе правительства или на основе международного соглашения. Одной из уставных целей таких компаний является поддержка ГЧП и/или инфраструктурных проектов. К ним относятся российская госкорпорация "Внешэкономбанк", Европейский банк реконструкции и развития и ряд других структур. Институты развития нельзя отнести ни к госсектору, ни к частному бизнесу. С одной стороны, их участие в ГЧП направлено на реализацию общественных интересов. С другой стороны, в них работают люди с опытом деятельности в частном секторе, с ментальностью менеджеров. Кроме того, поскольку финансовые институты развития привлекают деньги с финансовых рынков, они так же, как и банкиры коммерческих банков, занимаются управлением рисками, обеспечением финансовой устойчивости проектов.
Особенности
Эксперты сходятся во мнении, что проекты ГЧП существенно сложнее обычных коммерческих, сопровождаемых юридическими консультантами. "Проекты ГЧП,— говорит Карина Чичканова,— являются достаточно сложными и требуют достаточно времени и усилий на подготовку и реализацию, причем как со стороны публичной власти, так и со стороны частных инвесторов и их консультантов".
"Функционал юриста в ГЧП-проекте гораздо более разносторонний,— соглашается с коллегой Евгений Глумов, адвокат, менеджер проектов практики ГЧП и инфраструктуры юридической фирмы "Вегас-Лекс".— Стоит отметить, что ГЧП-сегмент в России проходит период пилотной стадии, когда каждый проект структурируется в режиме "ручного привода"".
Наиболее близким к ГЧП сегментом с точки зрения юридического консалтинга является сама по себе довольно сложная сфера проектного финансирования. Однако некоторые особенности ГЧП-проектов в корне увеличивают ценность квалификации консультантов.
Во-первых, в отличие от частного проекта, где взаимоотношения участников определяются закрепленным в гражданском законодательстве принципом свободы договора, участие государства в ГЧП-проекте строго формализовано. Процедура выделения бюджетных средств подробно описана в Бюджетном кодексе РФ и подзаконных актах. Соглашение о государственно-частном партнерстве заключается на основе федерального закона "О концессионных соглашениях", регионального ГЧП-законодательства или иных нормативных актов после конкурсного отбора частных инвесторов. Влияет на проект и разница в ментальности представителей государственного и частного секторов. "Логика у чиновника и предпринимателя разная по определению,— отмечает Александр Ермоленко, руководитель корпоративной практики "ФБК-право".— Кроме того, публичное право (налоговое, бюджетное, административное) и частное плохо стыкуются на практике, поскольку подчинены разным принципам и логике".
Вторая существенная особенность проекта ГЧП в России непосредственно связана с первой. Действия чиновников по заключению ГЧП-соглашения регламентированы. Следовательно, для запуска и ведения ГЧП-проекта требуется издание значительного количества правительственных актов. Работа юридического консультанта в ГЧП-проекте неминуемо связана с GR — взаимодействием с органами государственной власти. "В условиях несформировавшегося в РФ правового поля в сфере партнерства частного бизнеса и государства реализация инвестиционных проектов требует участия специализированных юристов как на стадии организационно-правового моделирования, так и при подготовке распорядительных, иногда нормативных и, безусловно, всех контрактных документов",— отмечает Евгений Глумов.
Наконец, в-третьих, свои требования, влияющие на объем работы юридического консультанта, предъявляют банки. Приемлемое для банков структурирование проекта должно обеспечивать такое распределение рисков, которое в состоянии минимизировать вероятность невозврата кредита или займа. В отличие от корпоративных займов или проектного финансирования в частном секторе, сроки привлечения финансирования под ГЧП-проект намного больше 10-20 лет. Существенны и суммы заимствований — как правило, они исчисляются сотнями миллионов долларов. Обычно это означает, что финансирование предоставляет не один кредитор, а целый пул крупных банков и иных финансовых институтов, например пенсионные фонды. Понятно, что у каждого кредитора своя кредитная политика и свои требования. Если консультанты не приведут к общему знаменателю интересы чиновников, банков, инвесторов и других заинтересованных сторон, проекта не будет.
Цена вопроса
Повышенные требования к качеству услуг юридических консультантов и большой объем работы обходятся клиентам недешево (см. таблицу на стр. 96). В этой связи клиенту невыгодно браться за относительно некрупные проекты: удельный вес издержек делает проект экономически неэффективным. Азиз Азизов, старший юрист CMS Russia, объясняет: "Представители государственного сектора на региональном и муниципальном уровнях планируют реализовать ГЧП-проекты на сумму 100 млн руб. или 200 млн руб. У них отсутствует опыт осуществления проектов, соответственно, они не понимают, что первоначальные расходы на инициацию проекта, проведение конкурсных процедур и финансовое закрытие также стоит денег, и не только для них, но и для потенциальных инвесторов. Возможно, такие проекты и могут быть интересными, но только для представителей частного сектора на местном уровне. Однако в среднесрочной и долгосрочной перспективе это не даст никаких положительных результатов, так как не произойдет кардинального развития инфраструктуры. Исходя из опыта реализации проектов как в России, так и за рубежом, считаем, что наиболее интересны для инвесторов задачи, стоимость которых более $100 млн. Кроме того, необходимо иметь в виду, что очень дорогостоящие проекты также тяжело реализуемы, так как требуют соответствующей государственной поддержки".
"Существует мнение, что проекты ниже определенной минимальной стоимости (например, $50 млн) нет смысла воплощать в жизнь в формате ГЧП из-за внушительного размера расходов на организацию и проведение конкурса и прочие издержки",— считает Александр Долгов, партнер Gide Loyrette Nouel.
Евгения Зусман объясняет: "Объем инвестиций, необходимый для реализации регионального проекта в сфере социальной инфраструктуры (детские сады, физкультурно-оздоровительные комплексы, медицинские центры), варьируется от $400 млн до $900 млн. Проекты в сфере транспорта или энергетики гораздо дороже". Эти цифры подтверждает и Илья Скрипников, старший юрист практики инфраструктуры и ГЧП юридической фирмы Magisters: "В 2011-2012 годах рынок ГЧП-проектов будет формироваться в основном в среднем и крупном стоимостных сегментах. Если к первому можно отнести региональные проекты стоимостью ориентировочно 300-400 млн евро, то к крупному сегменту — проекты на 2-3 млрд евро".
Стоит отметить, что такие масштабы не являются особенностью России — это общемировой тренд. Например, специально созданная проектная компания, готовившая зимние Олимпийские игры в Ванкувере (аналог российского "Олимпстроя") занималась ГЧП-проектами от 70-100 млн канадских долларов.
"В этих условиях миллионы долларов, выплачиваемые консультантам,— лишь небольшие операционные издержки по сравнению с получаемым финансированием. Если сравнить размер выгод и экономий с гонораром консультанта, то он более чем оправдывается",— говорит Федор Теселкин, старший юрист Freshfields Bruckhaus Deringer.
"Функции и, соответственно, объем услуг юридического консультанта, зависят от специфики проекта, его конкретной стадии, а также от роли стороны, которую в проекте представляет юридический консультант,— говорит Александр Долгов.— Типичные ГЧП-проекты обычно имеют три стадии: структурирование проекта, конкурсный этап и финансовое закрытие проекта".
На первой стадии юристы анализируют отдельные модели и формы, на их основании можно реализовать проект с учетом федерального и регионального законодательства. Они не только разрабатывают юридическую схему реализации проекта, представляют рекомендации по структурированию проекта и разработке конкурсной документации, но и оказывают консультации по многим другим вопросам взаимодействия с техническим и финансовым консультантами.
На втором этапе юридические консультанты участвуют в подготовке и проведении конкурса, составляют конкурсную документацию или, будучи консультантами потенциального инвестора, помогают в разработке конкурсного предложения на основе условий конкурса.
Роль юридических консультантов на третьем этапе состоит в согласовании, участии в переговорах и заключении проектных и финансовых соглашений.
Евгений Глумов рассказывает: "Юридические консультанты на всех стадиях работают в одной команде с финансовыми и экономическими консультантами, поскольку предлагаемые схемы реализации проекта должны быть не только корректными по законодательству, но и выгодными с финансовой точки зрения для всех сторон, которые заинтересованы в сделке".
Выбор
"Юридическое сопровождение наиболее значительных проектов ГЧП в России сейчас осуществляется силами четырех-пяти международных юридических фирм, имеющих представительства в России,— отмечает Александр Долгов.— Определенным ориентиром могут служить ежегодные рейтинги, составляемые ведущими мировыми агентствами (Chambers & Partners, Legal 500)". Впрочем, в числе рекомендованных международными юридическими справочниками фирм есть и российская.
"Важнейший критерий — опыт реализации ГЧП-проектов в России,— подчеркивает Евгений Глумов.— Опыт структурирования проектов в других странах слабо применим в России, где институт ГЧП проходит этап становления". Впрочем, стоит отметить, что компаний с опытом реализации отечественных ГЧП-проектов на рынке в принципе немного. Эксперты отмечают необходимость опыта работы с федеральными и региональными органами власти. Впрочем, большинство рекомендованных фирм в той или иной степени такой опыт имеют.
"Первый и наиболее важный критерий,— объясняет Азиз Азизов,— это опыт реализации ГЧП-проектов в той области, где планируется реализация проекта, или же в подобных областях. Второй — объем работ, который консультант готов выполнить при осуществлении проекта. В-третьих, сравните цену услуг и вероятные расходы, также не стоит забывать о вознаграждении за успех. Четвертый критерий — возможность юридического консультанта координировать действия и результаты работы остальных консультантов. В-пятых, убедитесь, что страховка профессиональной ответственности и ответственность, которую на себя берет консультант, покрывают ваши риски".
Кто работает с ГЧП-проектами*
Legal500
Allen & Overy
Clifford Chance
CMS Russia
DLA Piper
Freshfields Bruckhaus Deringer LLP
Gide Loyrette Nouel
Linklaters CIS
Magisters
Salans
Vegas Lex
White & Case LLC
Chambers & Parthners Europe Guide
Allen & Overy
Clifford Chance
CMS Russia
Dewey & LeBoeuf
Freshfields Bruckhaus Deringer LLP
Gide Loyrette Nouel
Linklaters CIS
Salans
Vegas Lex
White & Case LLC
*Юридические фирмы, рекомендованные юридическими справочниками для сопровождения ГЧП-проектов в России; приведены в алфавитном порядке
Функции юристов в ГЧП-проектах (Наименование ключевых этапов - Основное содержание)
Концепция проекта - Разработка юридической части концепции проекта, описывающей организационно-правовую и договорную схему проекта, предлагаемое распределение основных рисков, применимое законодательство.
Презентация проекта рынку (road-show) - Тестирование рынка (market sounding). Подготовка информационного меморандума по проекту и иных информационных и презентационных материалов. Показ проекта инвестиционному сообществу.
Подготовка конкурсной документации (на стороне инициатора проекта) - Разработка конкурсной документации с учетом требований ее принципиальной приемлемости для инвестсообщества (bankability) и сопровождение ее утверждения соответствующим государственным органом.
Подготовка преквалификационной заявки и конкурсного предложения (на стороне участников конкурса) - Составление юридической части заявки и конкурсного предложения. Разработка соглашения о консорциуме (соглашения акционеров) и сопровождение переговоров между инвесторами в отношении такой документации.
Конкурентный диалог в ходе конкурса - Юридическое сопровождение предварительных переговоров между инициатором и участниками конкурса в отношении проекта соглашения о ГЧП на этапе конкурса.
Оценка конкурсных предложений (на стороне инициатора проекта) - Содействие инициатору проекта в оценке юридической части конкурсных предложений.
Переговоры о заключении соглашения о ГЧП Юридическое сопровождение переговоров в соглашении о ГЧП и иной документации, включая договор(ы) аренды и передачи существующих объектов, формы договоров с участниками проекта ГЧП.
Переговоры о заключении строительного контракта (на стороне частного сектора). Финансовое закрытие проекта - Юридическое сопровождение переговоров, разработки и заключения кредитной и обеспечительной документации и выполнения всех предварительных условий финансирования по проекту со стороны кредиторов.
Бюджет на юруслуги по ГЧП-проекту — несколько миллионов долларов. При общей стоимости проекта $100-150 млн расходы на юристов могут составить $2-3 млн.