На воре цифра горит
Анализ госзакупок показывает, что треть из них проходит по завышенным ценам
Потери бюджета от завышения цен при госзакупках только в открытой части составляют не менее 1,5-2 трлн руб. в год. Проверив эти оценки с помощью программы анализа больших массивов данных "Антирутина", корреспондент "Денег" обнаружил материал для как минимум полутора миллионов антикоррупционных дел.
Переплата за товары и услуги на госзакупках в 2015 году составила в среднем 16%, следует из контент-анализа сделок на сайте "Госзакупки", проведенного проектом "Антирутина".
Согласно этим расчетам, сделанным по просьбе "Денег", всего в 2015 году через сайт zakupki.gov.ru бюджетные учреждения заключили 3,32 млн контрактов по 10,8 млн товарных позиций на общую сумму 5,4 трлн руб. Пока было проанализировано четверть всех контрактов: это 4,8 млн товаров и услуг, 45% от общего числа. Если измерять в деньгах, это сделки на 727,5 млрд руб., 13% от суммы всех открытых госконтрактов. Федеральный и местные бюджеты только в этой части госзакупок переплатили как минимум 116,8 млрд руб.
На основе этих данных аналитики составили рейтинг товарных позиций и экономических районов, чьи госзакупки представляются особенно расточительными (см. таблицы 1 и 2 далее).
35% из 1,3 млн проанализированных сделок прошли с завышенной ценой. Больше всего госучреждения переплатили за лекарства и медпрепараты — 23,9 млрд из 185,1 млрд руб., потраченных на эти цели в 2015 году. Вторыми идут продукты питания и общепит: тут превышение составило 21,7 млрд из 103,5 млрд руб. Замыкают тройку услуги по управлению государственной недвижимостью (охрана, уборка и т. п.) с превышением в 14,1 млрд из 81,9 млрд руб. по сделкам в этой категории. Кроме того, госучреждения значительно переплатили за горюче-смазочные материалы — 6,4 млрд из 44,7 млрд руб.
Как считали
С точки зрения госзакупок совершенно одинаковые таблетки могут иметь принципиально разную цену
Фото: Анатолий Жданов, Коммерсантъ
Все товары и услуги, приобретенные бюджетными учреждениями, были разбиты на товарные группы. Из анализа исключены госконтракты в трех кластерах: строительство, ЖКХ и финансовые услуги на общую сумму 2,3 трлн руб. (из них 2,2 трлн — стройка), что составляет почти половину всех сделок в 2015 году в денежном выражении. Поэтому выводы основываются на ограниченных данных, которые, впрочем, постоянно автоматически пополняются.
Это вынужденный шаг, так как сделки в данных отраслях по открытым источникам на сайте "Госзакупки" крайне сложно проанализировать, объясняет исполнительный директор "Антирутины" Герман Инденбаум: "Когда объект закупки не имеет аналогов, а его описание не дает представления о закупке, такие случаи мы вынуждены отбрасывать. Могут быть и другие причины отказа от анализа — естественная неконкурентность закупки, как, скажем, в сфере ЖКХ, где все к тому же регулируется тарифами, которые установила энергетическая комиссия".
В основу предположения, что сумма сделки по госконтракту завышена, кладется средневзвешенная цена товара в Единой информационной системе (ЕИС) госзакупок за квартал в определенном экономическом районе. Например, цены на бинты или краски сравнивались с ценами на эти же товары тех же модификаций по завершенным госзакупкам, а не, скажем, с объявлениями в интернете или в "Яндекс.Маркете". То есть создан каталог типовых товаров и услуг, который автоматически пополняется. Позиции сравниваются между собой по своей спецификации и с учетом сезонности, инфляции и т. д.
Средняя цена, превышение которой сигнализирует о переплате,— по сути, средневзвешенная за квартал по какой-то товарной позиции, поясняет один из разработчиков проекта Андрей Митяшов, собравший ядро алгоритма кластеризации: "При этом все, что попадает в среднеквадратичное отклонение, не считается отличием". То есть цена для сравнения — это цена, по которой проходит большинство сделок, несущественные отклонения от нее не учитываются, а оценки превышения, сделанные "Антирутиной", оказываются скорее "оценками снизу".
Анализ госконтрактов строится на проверке только текстовых, буквенно-цифровых, документов в заявках на сайте "Госзакупки". В основе — алгоритм "Антиплагиата", один из создателей которого, Александр Черепнин,— совладелец "Антирутины". "Мы анализируем только описание объекта закупки, единицы измерения, цены и так далее. Мы не читаем документы, не распознаем тексты из графических форматов,— уточняет Инденбаум.— Это технически сложная задача, мы оставили ее на следующие этапы проекта".
Таблица 1. Завышение цен при госзакупках в 2015 году*
|
Подозрительные сделки
Анализировались в первую очередь товары, которые легко поддаются учету и классификации. Прежде всего это лекарства и медпрепараты, поставки которых стандартизированы.
Например, ГБУЗ "Бурятский республиканский клинический онкологический диспансер" 12 декабря 2015 года заключил контракт N2032305414815000281 на покупку препарата эрибулин (торговое наименование халавен), предназначенного для лечения рака молочной железы. Больница на электронном аукционе приобрела 29 упаковок раствора с флаконами по 2 мл по 52,11 тыс. руб. каждая (производитель — британский "Эйсай Мэньюфекчуринг Лимитед") на общую сумму 1,56 млн руб. По подсчетам "Антирутины", переплата за них составила 267,5 тыс. руб., или 17%, если сравнивать с ценами на этот препарат в системе госзакупок по всей стране с 1 октября по 31 декабря 2015 года. Средневзвешенная цена препарата в последнем квартале, согласно базе данных, составляла 39 тыс. руб. за упаковку.
Конечно, это еще не дает оснований утверждать, что сделка коррупционная. Но любопытен поставщик по контракту — ООО "Фармация Бурятии", компания, которая, согласно базе данных "Антирутины", активно обслуживает помимо городских и районных больниц республиканские ведомственные клиники: ФСИН, УФСБ, МВД, Минобороны. Всего за компанией с 2013 года числится 2,1 тыс. контрактов на 906 млн руб. С этой структурой, согласно базе данных, аффилированы еще 11 поставщиков, которые составляют единую группу, о чем говорят юридические адреса, телефоны, почтовые ящики, указанные при подаче заявки. Сумма госконтрактов этой группы — уже 2,1 млрд руб.
Любопытно и другое: еще в 2014 году Следственный комитет по Бурятии расследовал дело в отношении Ханхая Монголова, гендиректора госпредприятия "Бурят-Фармация", который, как сообщала пресс-служба СУ СК по Бурятии, признался, что передавал деньги начальнику отдела фармации минздрава республики. От него зависели результаты торгов на социальное обеспечение граждан лекарственными средствами. Так вот "Бурят-Фармация" входит в состав этой единой группы поставщиков.
Бензин, к примеру, тоже товар стандартный, поэтому превышение цены вызывает больше обоснованных подозрений. Так, главное СУ СК по Москве 1 июля 2015 года купило бензин и дизтопливо на 2 млн руб. Ведомство по контракту N1770477375415000136 заплатило, в частности, 1,7 млн руб. за 34 тыс. литров АИ-95 (по 49,86 руб. за литр). Переплата, по данным "Антирутины", составила 364 тыс. руб., или 21%, по сравнению со средней ценой на 95-й бензин по госконтрактам с 1 июля по 30 сентября 2015 года. В третьем квартале его средневзвешенная цена составляла 36,85 руб. за литр.
Как и в других случаях с завышенной ценой, обращает на себя внимание поставщик, данные о котором получены из ЕИС госзакупок. В этой закупке контракт выиграл единственный участник торгов — московская компания "РН-Карт", которая с 2013 года заключила 8,9 тыс. госконтрактов на сумму 7,5 млрд руб. Среди ее клиентов — управления МЧС, МВД, Росреестра, СК по Ярославской, Вологодской, Томской, Омской областям, Карачаево-Черкесии, Татарстану, Алтаю. Компания, судя по базе данных, объединена в группу из 38 поставщиков, которые заключили 29 тыс. контрактов на 19 млрд руб.
Продукты питания тоже легко классифицировать и отследить. Областной противотуберкулезный диспансер Московской области, например, 21 декабря 2015 года купил различные масла и молочные продукты на 6,8 млн руб. Больше всего по контракту N2771518673315000161 приобретено ультрапастеризованного молока 3,2% жирности — 53,9 тыс. литров на 4,3 млн руб. по цене 80 руб. за литр. Это на 48% превышает среднюю цену (38,35 руб. за литр) в последнем квартале 2015 года, а всего за молоко переплатили 1,69 млн руб., или 25%.
Все, что выше средневзвешенной цены, либо потенциально коррупционные сделки, либо просто куплен более дорогой товар. Товар этот или выше качеством, или имеет расширенный функционал
"Все, что выше средневзвешенной цены, либо потенциально коррупционные сделки, либо просто куплен более дорогой товар,— говорит Инденбаум.— Товар этот или выше качеством, или имеет расширенный функционал". Такой принцип справедлив в отношении лекарств, медтехники, компьютеров и оргтехники, мебели и продуктов питания.
Коррупционные признаки
Если исходить из средних 16% по переплате, то с учетом стройки, ЖКХ и финуслуг общая сумма пустых затрат вырастет где-то до триллиона рублей, если не больше. Столько похищали из бюджета на госзакупки, по оценке Счетной палаты, обнародованной главой ведомства Сергеем Степашиным еще в 2012 году.
Однако эксперты говорят, что подобная экстраполяция была бы не вполне точной. "Если по товарной номенклатуре неэффективность идет в сфере завышения цен, то в строительстве и ЖКХ цены растут за счет превышения объема работ",— говорит Максим Загваздин из РАНХиГС. Кроме того, в строительных сметах, проходящих госэкспертизу, закладывается оплата труда по нормам, отмечает Загваздин, а фактически привлекаются люди на скрытой зарплате.
В итоге, по его оценке, превышение стоимости строительства составляет 20-30%. Из этого следует, что заказчики переплачивают за строительство по госзакупкам примерно 460-720 млрд руб. "У ЖКХ похожая схема, фонд оплаты труда составляет значительную долю в себестоимости",— отмечает Загваздин. Таким образом, превышение по оплате только открытых госконтрактов в 2015 году с учетом стройки и ЖКХ может составлять 1,5-2 трлн руб.
На коррупционную подоплеку сделок в госзакупках указывает не только превышение средневзвешенной цены по контрактам, но и поданные с ними заявки. "Сейчас самый популярный способ отдать заказ своему поставщику — это объединить товары и услуги в неизмеримые и не поддающиеся анализу группы, которые сторонний поставщик будет не в состоянии исполнить",— говорит Инденбаум.
Скажем, товары и услуги группируются по нетипичным пакетам. "Классический пример: парацетамол, арбидол, пенталгин — 1 условная единица, 500 тыс. руб.,— рассказывает Инденбаум.— Такую закупку мы относим к неизмеримым, их мы исследуем отдельно". Еще один вариант скрыть аукцион от нежелательных поставщиков — сбить с толку объемами. К примеру, сахар, измеряемый в килограммах, заказать в бочках или то, что считается в литрах, запросить в пачках. Либо поставить несоответствующие заказанной продукции коды ОКПД.
Всего сделки, прошедшие в 2015 году с превышением цен в каждой товарной категории, в базе данных "Антирутины" составляют треть. По продуктам питания и общепита их, например, 42%, немногим меньше по горюче-смазочным материалам, спецодежде и обуви — 39%, по лекарствам и медпрепаратам — 35%. Конечно, в эти цифры входят и ошибки при заполнении форм заявок, и возможные погрешности анализа. Кроме того, было бы заблуждением считать, что во всех товарных группах и во всех регионах картина одинаковая. Например, в Новосибирской области почти 100% закупок лекарств измеримы, да и превышений по ценам нет, что характеризует степень их прозрачности. А есть регионы, в которых этот показатель меньше в два-три раза.
Чемпионом по сделкам и, соответственно, переплате стала Центральная Россия. Из бюджета было оплачено 843,3 тыс. товаров и услуг на рекордную для страны сумму 285,9 млрд руб. Одновременно по завышенным в среднем на 23% ценам в этом регионе было приобретено 288,6 тыс. товарных позиций: сумма переплаты составила 64,6 млрд руб. На втором месте идет Западная Сибирь: превышение цены по госконтрактам в среднем на 14%, таких позиций 249,9 тыс. из 684 тыс., переплата — 10,8 млрд руб. Замыкает тройку Урал: превышение 10%, таких позиций — 205,2 тыс. из 565,5 тыс., переплата — 6,7 млрд руб.
Конечно, в подобном анализе, как и при любой машинной обработке данных, возможны ошибки. Наталья Маслова, директор Института управления закупками и продажами при НИУ ВШЭ, вообще настроена скептически: "На мой взгляд, теми инструментами, которые доступны при анализе открытых данных госзакупок, аргументированного вывода о завышенных ценах при госзакупках сделать сегодня невозможно".
Впрочем, не все специалисты и эксперты столь пессимистичны. "Сейчас у нас свыше 90% закупок находится в правильных однородных кластерах,— объясняет Инденбаум.— По мере работы программ и анализа данных это количество постоянно увеличивается". По мнению Максима Загваздина из РАНХиГС, данные "Антирутины" "очень неплохие". "Неточность сглаживается за счет большого объема проанализированной информации. Я склонен им доверять",— говорит Загваздин.
Таблица 2. Рейтинг регионов по превышению затрат на госзакупки*
|
Источник: Расчеты компании "Антирутина" на основе открытых данных сайта "Госзакупки".
*Из анализа исключены сделки по строительству, ЖКХ и финуслугам; между собой сравнивались цены на товары и услуги только в рамках госзакупок.