Вопрос государственного регулирования алкогольного рынка в России и борьбы с нелегальным алкоголем, составляющим более 40% выпускаемого в стране спиртного, активно обсуждается чиновниками разных уровней. Меры предлагаются разные: от смягчения налогового законодательства до самых радикальных — полного запрета спиртного. 90 лет назад в США был введен запрет на продажу, потребление и транспортировку алкогольных напитков крепостью выше 0,5%.
Традиция
На заре освоения Америки поселенцы, прибывавшие из Старого Света, открывали питейные заведения по образу и подобию тех, что были в их родных странах и городах. Торговля же спиртом стала движущим фактором экономической экспансии страны на запад.
Интенсивный приток населения в Америку способствовал развитию алкогольного бизнеса. К 1800-м годам, буквально за десять лет, население Массачусетса удвоилось, Пенсильвании выросло в три, а Нью-Йорка — в пять раз. Если в начале 1790-х годов на 4 млн человек производилось 5,2 млн галлонов (23,7 млн л) спиртных напитков, то через 20 лет число вино- и вискикурен выросло в шесть раз, а их производство утроилось. Потребление за этот период выросло вдвое — с двух с половиной до пяти галлонов на душу населения в год. Огромное число иммигрантов, прибывших на континент, вечерами устремлялось в салуны, где можно было на время забыть о тяготах переселенческой жизни. В результате в первую половину XIX века фактически неконтролируемое и нерегулируемое злоупотребление алкоголем стало носить массовый характер. Как следствие, участились стычки в питейных заведениях, нередко заканчивавшиеся смертоубийствами.
В качестве гражданского ответа на эту негативную тенденцию активизировались пуританские религиозные движения, призывавшие "остановить безумие и вернуть мужей из салунов домой к женам и детям". Одно за другим создавались движения за воздержание и трезвый образ жизни. В 1789 году в Коннектикуте было создано Общество доброй морали, объединившее местных священников в борьбе против алкогольной зависимости населения. Идея получила поддержку и на самом высоком уровне: автор Декларации независимости третий президент США Томас Джефферсон не раз публично сетовал на чрезмерный рост алкогольного потребления, который "оказывает тлетворное воздействие на гражданские добродетели". В начале XIX века общества в поддержку сухого закона возникли в Виргинии и Нью-Йорке. Завоевывая постепенно общенациональную поддержку, они, по сути, инициировали своеобразный крестовый поход против формировавшегося в США алкогольного рынка.
Фанатичная трезвость
В 1826 году было основано Американское общество трезвости. За три года больше 100 тыс. граждан США стали его членами, дав клятву воздерживаться от употребления крепких спиртных напитков. А уже в 1835 году из 13-миллионного населения страны 1,5 млн заявляли о своем желании навсегда отказаться от спиртного. Движение за сухой закон усилилось в 1840-х под влиянием набиравшей силу методистской церкви. Некоторые методисты сравнивали салуны с притонами и публичными домами. Владельцы питейных заведений, а также производители и распространители алкоголя стали главной мишенью "трезвенников". Их активность получила широкий общественный резонанс и в итоге привела к реальным политическим шагам.
Поскольку любое запретительное действие требовало законного обоснования, в 1838 году в законодательные собрания шести крупнейших штатов лидерами движений трезвости были поданы петиции, призывавшие ввести ограничения на торговлю алкогольными напитками. В результате общественных слушаний в ряде штатов были приняты ограничительные меры — сокращение объемов продаваемого на душу населения алкоголя с 15 до 1 галлона в год, повышение алкогольных налогов, ужесточение правил лицензирования вплоть до полного запрета на крепкие спиртные напитки. В итоге за 1850-е годы потребление крепких спиртных напитков в США сократилось вдвое, что, впрочем, резко повысило потребление пива.
На время американской гражданской войны (1861-1865) антиалкогольная активность уменьшилась, что привело к резкому росту числа салунов. Однако по окончании войны движение за введение сухого закона усилилось, в результате чего в 1869 году была создана Партия запрета. В 1873-1874 годах к антиалкогольному движению присоединились феминистки. Так называемая женская война охватила 23 штата. Основными методами борьбы с употреблением алкоголя стали проведение собраний у салунов, демонстраций, подача петиций. Из числа участников акций протеста в 1873 году образовался Женский христианский союз трезвости. Первым штатом, полностью запретившим алкогольные напитки, стал Канзас — это произошло в 1881 году.
В 1890-1920-е годы негативное отношение общества к питейным заведениям только усилилось. Главным лобби антиалкогольного движения стала Антисалунная лига, объединившая в 1893 году и Женский христианский союз трезвости, и Партию запрета. Лига стала первой политической лоббистской группой современного типа, основанной на единственной идее — введении сухого закона. Основатель лиги и ее первый лидер Говард Рассел, юрист по образованию, но свое призвание нашедший в общественно-религиозной деятельности, создал сеть региональных антиалкогольных ячеек, охватившую всю страну. Эта организационная стратегия значительно ускорила принятие сухого закона. Кроме того, на его лоббирование на разных законодательных уровнях Расселу удалось привлечь около $5 млн. Значительную часть этих средств Антисалунной лиге передали объединения аптекарей и фармацевтов. Многие владельцы аптек в то время активно продвигали на рынке тонизирующие эликсиры и микстуры, в состав которых входила колумбийская кока. Они пользовались большим спросом среди религиозных фанатиков, желавших взбодриться или поправить здоровье, не прибегая при этом к спиртному. Когда в 1886 году муниципальный совет Атланты одобрил принятие сухого закона в городе, местный фармацевт Джон Пимбертон, известный как изобретатель рецепта кока-колы, повысил объем продаж своей микстуры в 40 раз — с 25 до 1000 галлонов в год.
Принудительная трезвость
Мощная спонсорская поддержка, четкая организационная структура и грамотный пиар позволили Антисалунной лиге к 1910-м годам стать самой влиятельной общественной организацией в США.
На всех законодательных уровнях лига лоббировала запрет на производство или импорт алкогольных напитков, включая пиво и вино. В угаре борьбы за всеобщую трезвость некоторые активисты лиги шли на лжесвидетельства и подкупы, лишь бы доказать факт нарушения лицензионного соглашения тем или иным салуном. Так, огласку получило аризонское дело: подросток дал показания против нескольких питейных заведений в Фениксе (столица штата Аризона), где ему якобы продали алкогольные напитки. Лицензии у указанных им салунов были мгновенно отозваны. Впоследствии выяснилось, что его свидетельства были ложными, но дело быстро замяли.
В декабре 1917 года лига наконец добилась своего: группа конгрессменов, поддерживавших движение за сухой закон, передала на ратификацию штатам проект 18-й поправки к конституции, запрещавшей производство, продажу и транспортировку алкогольных напитков, а также их импорт в США и на все территории, находящиеся под американской юрисдикцией. Несмотря на неоднозначность, закон был поддержан самыми разными политическими группировками — от Прогрессивной партии до Ку-клукс-клана. Президент Вудро Вильсон попытался наложить вето на принятие поправки, но тем не менее она была ратифицирована конгрессом, будучи одобренной 36 штатами, и вступила в силу в 1920 году. Под запрет подпадал любой спиртной напиток с содержанием алкоголя выше 0,5%. Поправка запрещала любое регулирование алкогольного рынка на уровне штата. Попытки правительства штат Иллинойс отказаться вводить сухой закон на своей территории не увенчались успехом — в 1921 году это было сделано по решению суда. Наблюдать за выполнением закона были приставлены свыше 1,5 тыс. федеральных агентов Бюро по запрету алкогольных напитков.
В октябре 1919 года поправка была дополнена актом Вольстеда, согласно которому разрешалось производство вина и фруктового сидра в домашних условиях. В год одно хозяйство имело право произвести не более 200 галлонов напитков.
Принятие сухого закона раскололо американское общество и обострило множество экономических и социальных проблем, о которых лоббисты Лиги не задумывались.
Ущербная трезвость
Последствия сухого закона действительно оказались весьма негативными для всех сфер жизни американского общества: политической, экономической, социальной.
Алкогольный рынок не исчез, а превратился в теневого монстра. Производство, импорт и дистрибуция алкогольных напитков — когда-то сферы совершенно законного предпринимательства — оказались во власти гангстерских групп, жестко конкурировавших между собой. Наибольшую известность среди гангстеров получил Аль Капоне, к концу 1920-х контролировавший порядка 10 тыс. подпольных питейных заведений (speakeasy), которые пользовались популярностью даже у законопослушных граждан, и почти весь контрабандный (бутлегерский) бизнес от канадской до мексиканской границы. В этот период значительно (до четырех раз) возросла смертность среди населения от отравления суррогатной выпивкой. В структуре потребления нелегального алкоголя увеличивалась доля более крепких напитков, поскольку их контрабанда была наиболее выгодной с точки зрения соотношения затрат и прибыли. Кроме того, многие потребители алкоголя под действием закона переключились на опиум, кокаин и другие наркотические средства.
Расцвет черного алкогольного рынка привел к массовой коррупции среди конгрессменов, полицейских, адвокатов, судей и прочих чиновников и госслужащих. В некоторых городах, таких как Чикаго и Детройт, ставших центральными перевалочными пунктами при транспортировке нелегального алкоголя, члены алкогольной мафии получили доступ в органы муниципального управления и имели огромный политический вес. Так, в Детройте в преступном сговоре с бутлегерами были уличены мэр и шериф города.
В то время как США переживали время сухого закона, алкогольные рынки соседних стран — Канады, Мексики и стран Карибского бассейна — процветали, поскольку их продукция либо активно потреблялась многочисленными американскими туристами, либо нелегально ввозилась в Америку бутлегерами.
Значительный урон был нанесен американской экономике. Затраты на введение закона в действие оказались высокими: в 1920-е годы бюджет Бюро запрета вырос с $4,4 млн до $13,2 млн, а бюджет Морской таможенной службы, выделенный на мероприятия, направленные на соблюдение сухого закона, составлял $13 млн. Недостаточные налоговые сборы (потери бюджета составляли порядка $500 млн в год) также заметно обеднили государственную казну. В некотором смысле сухой закон стал одной из причин, приведших американскую экономику в упадок к началу Великой депрессии (1929 год).
К началу 1930-х общественный протест против запрета на алкоголь достиг апогея. Некоторые лоббисты сухого закона уже открыто говорили о том, что были не правы. Среди них оказался, в частности, знаменитый промышленник Джон Рокфеллер-младший, в 1932 году заявивший о своем разочаровании сухим законом, который привел к ошеломляющему росту преступности в стране и пренебрежительному отношению населения к законам.
Регулируемая трезвость
К 1933 году президент Франклин Рузвельт подписал поправку к акту Вольстеда, известную как акт Калена-Харрисона, которая позволяла производить и продавать пиво крепостью 3,2% и легкие вина. Подписывая поправку, Рузвельт произнес одну из своих знаменитых фраз: "Мне кажется, настало самое время для пива". В декабре того же года конгресс принял 21-ю поправку к конституции, отменявшую действие 18-й поправки, а также объявлявшую акт Вольстеда неконституционным.
С введением 21-й поправки рынок нелегального алкоголя оказался не в силах конкурировать с дешевыми спиртными напитками в легальных магазинах, поскольку большую часть цены на спиртной напиток у бутлегеров и хозяев заведений speakeasy определяли риски, которые они на себя брали, нарушая сухой закон.
Отмена сухого закона на федеральном уровне и передача регулирования алкогольного бизнеса в ведение штатов легализовала рынок, сняла тяжелое финансовое бремя с государственного бюджета и погасила волну общественного недовольства. Среди немногих, кто пострадал от его отмены, оказались пивная индустрия — после отмены сухого закона количество пивоварен сократилось вдвое.
21-я поправка закрепляла за каждым штатом право собственного регулирования алкогольного рынка, что привело к появлению разных алкогольных законов и актов. Некоторые штаты долгое время не отказывались от сухого закона. Миссисипи отменил запрет на алкоголь в 1966 году. А в Канзасе "продажа спиртных напитков в помещении" была запрещена до 1987 года.
Несмотря на отмену сухого закона, ряд наиболее консервативных штатов (их 18) предпочли сохранить монополию на продажу спиртных напитков. Например, в Юте любые алкогольные напитки крепостью выше 3,2% продаются только в государственных магазинах, Айдахо держит монополию на продажу любого спиртного крепче 16%, в Орегоне продажа пива и вина разрешена в супермаркетах, весь остальной алкоголь можно продавать только в государственных ликероводочных магазинах. Во многих штатах до сих пор существуют "сухие" города и округа, где запрещена продажа алкоголя, хотя его потребление разрешено. Так, в штате Нью-Йорк в городе Неверсинк сухой закон существует с 1798 года, а в колонии мормонов в Неваде — с 1864 года. Из более чем 200 округов Техаса 46 — полностью "сухие", а 169 — частично "сухие".
Сегодня помимо общегосударственного запрета продавать алкогольные напитки лицам моложе 21 года в каждом штате так или иначе действуют ограничения, связанные с алкоголем. Устанавливается время, в которое можно продавать спиртное, вводятся различные правила реализации тех или иных видов спиртных напитков. Кроме того, в ряде штатов алкогольный рынок жестко регулируется местными органами управления.
Стоит отметить, что во всех штатах на законодательном уровне остается возможность введения или отмены сухого закона путем референдума. Так, в колыбели Антисалунной лиги городе Вествилл (штат Огайо), когда-то прозванном "сухой столицей мира", первый спиртной напиток был легально подан в 2006 году. А в штате Нью-Йорк население двух "сухих" городов в 2007 году проголосовало за отмену алкогольных запретов, а одного — за сохранение прежнего статуса.
Хотя на федеральном уровне эксперимент под названием "сухой закон" провалился, полного освобождения алкогольной индустрии не произошло. Однако передача регулирования алкогольного рынка в США на уровень штата позволила проявить гибкий подход в отношении различных алкогольных напитков и учитывать интересы потребителей.
