По данным Минсельхоза, в августе была зафиксирована самая масштабная за последние десять лет засуха. В итоге аграрии недобрали 13 млн тонн урожая, ущерб составил 3 млрд рублей. В пострадавших регионах большинство сельхозпредприятий оказалось не застраховано, а средства на возмещение ущерба пришлось выделять бюджету. Деньги, заложенные в бюджете на господдержку сельхозстрахования, в этом году освоить не удалось из-за изменения правил игры на рынке.
Закон о развитии сельского хозяйства позволяет компенсировать за счет бюджета не менее 50% затрат аграриев на страхование от неурожая. Субсидии из федерального бюджета предоставляются субъектам РФ при условии выделения последними денег на софинансирование сельхозстрахования. Сельские хозяйства, заключившие договоры страхования, обращаются к местным властям с просьбой о компенсации их затрат.
Рынок сельхозстрахования с господдержкой зародился в конце 90-х годов и был занят специализированными, в то время государственными, страховщиками группы "Поддержка". В 1995 году при поддержке Минсельхоза была создана ассоциация "Агропромстрах", в которую помимо специализированных компаний вошли и почти все остальные страховщики, работавшие в этом сегменте. Сегодня "Агропромстрах" объединяет десять компаний. Заметный игрок на этом рынке и "Агрострахование-Сибирь", не входящая в нынешний "Агропромстрах", но также примыкающая к "старому лагерю".
Поначалу объемы госдотаций и количество страхующихся хозяйств были относительно невелики — 0,2 млрд рублей и 3261 хозяйство в 2002 году. В 2004 году расходы бюджета на эти цели выросли до 1,7 млрд рублей, а в 2005-м — до 1,9 млрд рублей. В то время на этом рынке разгорелся первый скандал: Счетная палата заявила, что госдотации 2004 года были использованы неэффективно, и предложила приостановить бюджетное финансирование программы в 2005 году. Аудиторы выявили, что выплаты в большинстве договоров страхования корректировались в большую или меньшую сторону с целью распределения субсидий между селянами в заранее определенных пропорциях и без учета реальных потерь.
Несмотря на это, выделение бюджетных денег не прекратилось и достигло в 2007 году 3,4 млрд рублей. Госдотации таких объемов привлекли интерес крупных страховщиков, которые учредили в 2007 году Национальный союз агростраховщиков (НСА). Членами этого объединения стали около 30 компаний, включая "Росгосстрах", "Ингосстрах", СОГАЗ, "РЕСО-Гарантию", "АльфаСтрахование", "Согласие". Новый союз сразу обвинил старожилов рынка в "схемотехнике", заявил, что государству нужно прозрачное и эффективное страхование, и начал постепенно перекраивать рынок.
НСА перетянул на свою сторону и государство: в наблюдательный совет союза вошли представители Минсельхоза, Федерального агентства по господдержке сельскохозяйственного страхования (ФАГПС), Минфина, ФССН, Россельхозбанка. Осенью 2007 года у крупных страховщиков появился и "свой человек" в Минсельхозе. Заместителем министра сельского хозяйства был назначен Андрей Слепнев, известный на рынке как активный участник процесса запуска ОСАГО.
Но даже создавшим свой союз и заручившимся помощью государства крупным страховщикам не удалось наскоком отвоевать рынок. По данным Федерального агентства по господдержке сельскохозяйственного страхования, по итогам 2008 года НСА занял лишь 12% рынка сельхозстрахования с господдержкой. "Агропромстрах" продолжал удерживать 37%, еще 21% оставалось за компанией "Агрострахование-Сибирь", а 30% пришлось на "бессоюзных" страховщиков.
Переломным событием на этом рынке стало принятие 31 декабря 2008 года правительственного постановления об утверждении правил выделения субсидий регионам на компенсацию затрат селян на страхование от неурожая в 2009-2011 годах. Этот документ впервые ввел требования к компаниям, заключающим договоры сельхозстрахования: страховщик должен был иметь рейтинг надежности, не менее 850 млн рублей чистых активов и долю сельхозстрахования в портфеле не более 20%. Позднее Минсельхоз составил список страховых компаний, удовлетворяющих этим условиям. В него вошли 29 страховщиков — в основном членов НСА.
Страховщики, не вписавшиеся в новые рамки, были лишены возможности оперативно исправить ситуацию: требуемые размер чистых активов и структуру портфеля компании должны были иметь по состоянию на позапрошлый год. Единственным способом участия в этом бизнесе, предложенным им постановлением, было перестрахование 30% рисков по заключенным договорам в компаниях из списка Минсельхоза.
Страховщики "старого лагеря" не стали объявлять о немедленной капитуляции. "Агропромстрах" пожаловался на постановление премьер-министру и генпрокурору, а затем подал в Верховный суд иск к правительству об отмене повышенных требований к сельхозстраховщикам. Представителем интересов "Агропромстраха" в суде стал один из его членов — компания "Страхование аграрного бизнеса" (САБ).
САБ подсчитала и заявила в суде, что 1 января 2009 года лицензиями на сельхозстрахование располагали 206 страховщиков. 61 из них занимался в 2008 году сельхозстрахованием с господдержкой. А в сформированные Минсельхозом списки вошли лишь 29 организаций, доля которых на рынке страхования урожая в 2008 году составила всего 13,4%.
Несмотря на доводы правительства о том, что бюджетное законодательство наделяет его полномочиями выставлять условия расходования бюджетных субсидий, "Агропромстраху" удалось отстоять свою позицию. 1 сентября Верховный суд признал недействующими повышенные требования к сельхозстраховщикам. Введенные в начале года новые правила сельхозстрахования, как оказалось, так и не заработали: "сработавшиеся" с аграриями страховщики оказались вне рынка, а принципы предлагаемого нового партнерства селяне не приняли. В результате заложенные в бюджете деньги на сельхозстрахование оказались не освоены.
По данным Минсельхоза, в первом полугодии подлежащие субсидированию договоры страхования заключили 1894 хозяйства. Но 1762 из них застраховали озимые прошлого года, то есть заключили договоры еще на старых условиях. Страховщикам было уплачено 1,666 млрд рублей премии, из которой 1,597 млрд рублей также пришлось на прошлогодние озимые. Для сравнения: по данным ФАГПС, в 2008 году страховалось 8256 хозяйств, страховщикам было уплачено 8,8 млрд рублей премии. Страхование в объеме 2008 года обеспечило защитой 25,5% посевных площадей, а в объеме 2009 года — лишь 3,1%.
В первом полугодии 2009 года было выделено 392,489 млн рублей государственных денег на компенсацию части затрат сельхозтоваропроизводителей на страхование, в том числе 296,022 млн рублей из федерального бюджета и 96,466 млн рублей — из бюджетов субъектов РФ. До начала кризиса в федеральном бюджете 2009 года на господдержку сельхозстрахования закладывалось 5,5 млрд рублей, затем сумма была секвестрирована до 2 млрд рублей. Таким образом, за первое полугодие была освоена примерно десятая часть даже урезанных бюджетных средств.
Накануне принятия Верховным судом решения сельхозстрахование с господдержкой привлекло к себе внимание еще по одной причине. В разгар августовской засухи, на совещании в Оренбурге 4 августа, премьер-министр Владимир Путин выразил недовольство состоянием дел в этой системе. Он подчеркнул, что из общего объема погибших посевных площадей застрахованными оказались лишь 8%. Поручив Минфину выделить деньги пострадавшим регионам, Путин указал на то, что государство "вынуждено вновь прибегать к прямым бюджетным вливаниям, подменяя этим нормальные рыночные механизмы".
Минсельхоз оперативно отреагировал на эти замечания. В августе он провел совещание, посвященное совершенствованию системы агрострахования, на котором министр Елена Скрынник заявила о планах создания государственной аграрной страховой компании. По ее мнению, такая компания станет "прозрачным, эффективно работающим механизмом в АПК и ярким примером взаимовыгодного сотрудничества государства и бизнеса".
Свой путь реформирования системы предложила и Федеральная антимонопольная служба (ФАС), выступавшая, кстати, активным противником введения повышенных требований к сельхозстраховщикам. ФАС предложила создать государственную перестраховочную компанию, в которой каждый сельхозстраховщик обязан будет перестраховывать не менее 30% рисков.
Активизировала работу в этом направлении и Госдума. С начала прошлого года на рассмотрении палаты находится проект закона о сельхозстраховании с господдержкой, авторы которого — зампред бюджетного комитета Госдумы Геннадий Кулик, глава финансового комитета Владислав Резник и экс-депутат Александр Коваль (сегодня — руководитель Росстрахнадзора). Несмотря на отрицательный отзыв правительства на законопроект, Геннадий Кулик настроен оптимистично. "Сейчас мы хотим с участием Минсельхоза, страховщиков, научной общественности замечания снять и представить примерно к концу ноября вариант доработанного закона. Рассчитываем, что в первом квартале 2010 года такой закон уже будет принят",— заявил Геннадии Кулик. По его словам, депутаты предложат изменить схему выделения бюджетных денег на страхование: аграрии будут платить страховщику половину премии по договору, а еще половину непосредственно в страховую компанию будет направлять государство.
В подготовке новой законодательной базы пытаются участвовать и страховщики: свои предложения по модернизации системы передали в органы власти оба союза. Не рассчитывая договориться между собой, они предлагают сделать активным регулятором на рынке государство.
Недавно у участников процесса по подготовке новой модели сельхозстрахования появилась площадка для выработки единой позиции. В середине октября замминистра сельского хозяйства Сергей Королев, курирующий в Минсельхозе страховой блок, провел совещание с широким составом участников. За одним столом встретились представители Минсельхоза, Госдумы, Совета федерации, ФАС, ФССН, ФАГПС, а также ХК "Росгосстрах". Итогом мероприятия стало решение о создании межведомственной рабочей группы по подготовке законопроекта о сельхозстраховании.
Между тем новостей, касающихся этой темы, стоит ждать не только от законодателей. До конца года Счетная палата должна проверить эффективность работы системы в 2007-2008 годах и выставить оценку работы старой модели. Кроме того, правительство решило воспользоваться правом обжалования решения Верховного суда об отмене требований к сельхозстраховщикам. Кассационная коллегия суда рассмотрит эту жалобу 24 ноября.