Президент России считает строительство автодорог слишком дорогим, а правительство увеличивает финансирование этого строительства. При этом старую затратную систему освоения ассигнований не меняют. Применяемые же в развитых странах формы государственно-частного партнерства коснутся только платных дорог, которых в России с каждым годом будет все больше.
Свыше 700 млрд руб. — эту сумму российское правительство намерено потратить в 2011 году на нужды автодорожного хозяйства. По словам замминистра финансов Александра Новака, федеральный бюджет выделит примерно 360 млрд руб., еще почти столько же — регионы. Это означает, что только федеральная часть расходов вырастет по сравнению с 2010 годом на 20,8%.
Как пояснили "Деньгам" в Федеральном дорожном агентстве (Росавтодор), изменились и приоритеты финансирования: если раньше правительство концентрировалось на вводе в строй новых дорог, то с 2011 года оно решило приводить в порядок существующую сеть. "Ни для кого не секрет, что за последние восемь лет финансирование содержания, ремонта и капитального ремонта дорог осуществлялось в пределах 30% от утвержденных нормативов. В результате на сегодняшний день менее 40% дорог соответствует нормативам",— рассказывает замруководителя Росавтодора Иннокентий Алафинов. По его словам, полностью выйти на нормативное финансовое обеспечение федеральных дорог планируется в 2014 году. Для этого в 2011-м по линии Росавтодора федеральный бюджет потратит на ремонт старых дорог 88 млрд руб., а еще 11,7 млрд получит госкомпания "Российские автомобильные дороги" (ГК "Автодор"). На реконструкцию и строительство новых дорог в 2011-м запланировано 148 млрд руб., а ГК "Автодор" получит на эти цели 54 млрд руб.
Экономный бюджет
Все эти деньги будут собираться непосредственно с пользователей автодорог через возрождаемую систему дорожных фондов, источником которых будут новые налоги и повышение акцизов на бензин. Как рассказали в Росавтодоре, основу федерального дорожного фонда составит трансферт из общей налоговой системы, который зафиксирован в Бюджетном кодексе в сумме 242 млрд руб. По данным Минфина, это почти на 25% меньше прошлогодних федеральных ассигнований на дорожное хозяйство. Региональные дорожные фонды появятся с 2012 года и будут формироваться за счет транспортного налога и акцизов на нефтепродукты, которые уже сейчас составляют порядка 2 руб. на литр топлива, а в 2011-2013 годах акцизы на бензин вырастут еще на 3 руб. "Рубль 2011 года поступит в федеральный дорожный фонд, рубль 2012 года — в региональные фонды, а рубль 2013 года будет поделен поровну между федеральным и региональными фондами",— рассказывает Иннокентий Алафинов.
Строители объясняют, что средний километр российской дороги обходится так дорого, потому что искусственных сооружений так много
Фото: Игорь Чижов, Коммерсантъ
Кроме того, дорожные фонды будут получать доходы от аренды земли в полосах отвода, от присоединения к дорогам объектов сервиса, предоставления сервитутов под автодорогами и ряда других источников. Речь идет, например, о плате с грузовых автомобилей массой свыше 12 т. "Важно, что теперь все деньги, которые заплатят граждане по этим нормам, в конце года не будут уходить в общую копилку бюджета, а будут переходить на следующий год и расходоваться исключительно на автодороги", — считает господин Алафинов.
Освоить все
Между тем открытым остается вопрос об эффективности расходования этих средств: сравнение стоимости строительства дорог в России с аналогичными стройками в Европе и США в конце прошлого года удивило даже президента РФ Дмитрия Медведева. Дорожники объясняют это особенностями российского законодательства и бухучета и утверждают, что, если вычесть из сметы затраты на выкуп земель и подготовку территории под строительство, наши дороги выйдут ничуть не дороже иностранных.
Выкупить земли в России не так просто. Как следует из отчета Минтранса по ФЦП "Развитие транспортной системы", в 2010 году дорожники смогли освоить только 72% выделенных денег. Хуже всего выполнение работ идет близ Сочи, где строятся олимпийские объекты: из выделенных федеральным бюджетом 10,5 млрд руб. на дорогу М-27 Джубга--Сочи дорожниками освоена лишь половина, а из 28,5 млрд руб. на строительства дублера Курортного проспекта в Сочи — лишь 8,1 млрд. В отчете Минтранса прямо указаны и виновные: администрация Краснодарского края, которая сорвала сроки изъятия земельных участков, и ГК "Олимпстрой", не утвердившая планировку территории под строительство олимпийских объектов.
В Росавтодоре беды в этом не видят. "Действительно, летом решения президента РФ по остановке работ, связанных со строительством трассы через Химкинский лес, заморозили порядка 2 млрд руб. из Инвестфонда, и еще 1 млрд руб. у нас завис по причине разбирательств в ФАС по проведению конкурсов и недобросовестных подрядчиков",— рассказал господин Алафинов. Он также признал наличие "отдельных проблем" по объектам в Сочи, но отметил, что решение по ним уже найдено. "Неиспользованную часть средств мы отдали в конце года госкомпании "Автодор" с последующим возвратом в текущем 2011 году. В целом же графики по Сочи выполняются",— добавил замруководителя Росавтодора, приводя в подтверждение тот факт, что Международный олимпийский комитет после посещения объектов "высоко оценил проделанную работу в части автодорог".
Нестандартные дороги
До конца этого года в асфальт будет закатано более 700 млрд руб.
Фото: Василий Шапошников, Коммерсантъ
На удорожание строительства дорог, по словам чиновников, влияют и действующие в России технические стандарты. Вот наиболее яркий пример: российская автомобильная дорога должна иметь обочину шириной 3,5-3,75 м, тогда как на Западе она вовсе отсутствует. Этот норматив сохранился еще со времен советской власти, когда при строительстве дорог выделялась специальная полоса для гужевого транспорта. "К сожалению, некоторые нормативы действуют с 70-х годов прошлого века, и они достаточно жесткие, но следует отметить, что они рассчитаны на довольно комфортное передвижение по ним. Вы же знаете, что на нашей двухполосной дороге вполне могут ехать три легковые машины",— говорит Иннокентий Алафинов. По его словам, в рамках Таможенного союза уже идет работа по гармонизации ряда стандартов, и Минтранс свои предложения уже "внес на общественное обсуждение", однако в Росавтодоре признают, что "обсуждение не будет легким", и даже по самым скромным планам ведомства завершить это обсуждение удастся никак не ранее конца 2011 года.
До сих пор не исправлен и пресловутый федеральный закон N 94, на который уже многие годы публично жалуются дорожные чиновники. В соответствии с этим законом конкурсы по выбору подрядчиков на строительные и ремонтные работы выигрывает та компания, которая предложит наиболее низкую цену, при этом никаких квалификационных требований к участникам конкурсов не предъявляется. Возник целый вид бизнеса по выигрыванию дорожных конкурсов с последующей передачей заказа на субподряд.
По словам источников на строительном рынке, вся система проектирования и строительства инфраструктурных объектов в России настроена на увеличение сметы. "Проектные институты получают вознаграждение за выполненные работы в виде процента от сметы проекта, поэтому утверждается наиболее дорогой проект из всех возможных,— рассказывает собеседник "Денег" на условиях анонимности.— Затем, когда проект поступает строителям, они уже на месте принимают оптимальные решения, а получившаяся дельта уходит в карманы и строителей, и чиновников, которые поддерживают подобный ход вещей". В качестве примера он приводит проект тоннеля под Ленинградским проспектом в Москве от улицы Алабяна до Большой Академической: построить эстакаду было бы дешевле, нежели сооружать тоннель, проходящий под Замоскворецкой линией метро и железнодорожными путями, с учетом осложнения — прохождения русла подземной речки.
Платим дважды
При сравнении расходов и количества километров, на которые приходятся выделенные правительством миллиарды, становятся очевидны и другие приоритеты государства. Меньше всего, как обычно, достанется дорогам регионального значения, которых в России свыше 1 млн км: на километр этих дорог в 2011 году будет потрачено в среднем 350 тыс. руб. По линии Росавтодора, в управлении которого находится порядка 49 тыс. км федеральных автодорог, в пересчете на 1 км будет направлено в среднем по 4,8 млн руб., тогда как ГК "Автодор" получит на каждый километр около 32,8 млн руб., то есть почти в семь раз больше. Принципиальная разница между этими двумя организациями заключается в том, что "Автодор" призван заниматься платными дорогами, а Росавтодор продолжит эксплуатировать бесплатные. Примечателен и тот факт, что переданная ГК "Автодор" трасса М-4 "Дон", которая наполовину должна стать платной, почти вся реконструирована в прошлом году силами Росавтодора, потратившего на эти цели 20,2 млрд руб. федеральных денег. Все это говорит о том, что автомобилисты заплатят за дороги еще раз.
Остается лишь надеяться, что качество проезда по платным дорогам будет выше. По крайней мере, только об этом и говорят официальные представители новой госкомпании, которая предполагает использовать практически все формы государственно-частного партнерства при эксплуатации платных участков. Для строительства новых дорог будет применяться механизм концессии, а на уже построенных будут вводиться так называемые операторские контракты. По словам зампреда правления "Автодора" Александра Носова, компания платит такому оператору за услугу по содержанию дороги, а оператор устанавливает необходимое оборудование и обеспечивает надлежащую эксплуатацию дороги, передавая все собираемые с граждан доходы в госкомпанию. По словам господина Носова, инвестиции оператора в оборудование по первому такому контракту на трассе М-4 "Дон" составят порядка €100 млн. "Размер доходности инвестиций будет определяться по конкурсу, в качестве стартового условия взята ставка 13%, которую мы считаем справедливой, исходя из текущей рыночной конъюнктуры финансовых рынков и из условий контракта, не предусматривающих возложение рисков трафика на оператора",— добавляет зампредправления "Автодора". Но если доходы от сбора платы окажутся выше расчетных величин, оператору перепадет часть и из этой сверхплановой прибыли компании, так что оператор будет заинтересован увеличивать выручку с переданного ему участка.
Дорога для иностранцев
Условия первого конкурса на операторский контракт на участке трассы М-4 "Дон" предполагают, что компания-участник должна обладать опытом управления платными дорогами. Однако в России нет ни одной такой компании, кроме, пожалуй, самого "Автодора", который сейчас управляет единственным 52-километровым платным участком на той же трассе на границе Липецкой и Воронежской областей. "На практике ни одна западная компания без российского партнера на такой конкурс не выйдет,— поясняет господин Носов.— Условия конкурса так сформулированы, что указанному требованию должен соответствовать учредитель участника конкурса, владеющий не менее 25% его долей или акций. То есть вполне вероятно, что другим учредителем станет российская компания и даже с контрольным пакетом акций". А существующий платный участок, по его словам, эксплуатируется "в пилотном режиме" и будет также включен в первый операторский контракт.
Для строящихся с нуля автотрасс традиционный тип концессий тоже не всегда применим. "На дорогах с низкой интенсивностью либо на дорогах с трудно прогнозируемой интенсивностью движения, к которым, к примеру, относятся кольцевые магистрали, где рынку объективно сложно принять на себя риски трафика, применяется второй тип концессий, предполагающий возврат инвестиций концессионера не за счет сбора платы с пользователей, а за счет эксплуатационных платежей, выплачиваемых государством",— разъясняет господин Носов, добавляя, что при этом дорога может быть как платной, так и бесплатной.
Похожие долгосрочные контракты, при которых подрядчик будет отвечать за весь цикл проектирования, строительства и содержания дороги, планируется применять и для бесплатных дорог. В Росавтодоре уверяют, что "после принятия некоторых нормативно-правовых актов" это тоже станет возможным, но конкретных сроков не называют. Однако, по мнению Александра Носова, без принципиального изменения системы положение вряд ли улучшится. "На мой взгляд, только прямое финансовое участие инвесторов и строительных компаний позволит качественно развернуть ситуацию в отрасли и ликвидирует ситуацию, при которой у всех участников производственной цепочки — проектных институтов, подрядчиков, эксплуатирующих организаций — нет заинтересованности ни в экономии денег, ни в долгосрочном результате работ",— полагает он.
В любом случае уже в течение 2011 года у каждого российского автовладельца появится возможность проверить все эти слова на практике: можно будет проехать по платному участку, а можно — по бесплатному дублеру.
От отката до асфальта
ВОПРОС ПОРЕБРИКОМ
В городе Санкт-Петербурге мой друг Серега кладет асфальт и ставит поребрики. Он не стоит посреди стройки с лопатой в чумазой робе, он опрятный и модный. Сергей нанимает рабочих, закупает асфальт, арендует дорожную технику и организует работу. Именно он конечное звено цепочки многих городских подрядов и субподрядов, после него уже нет посредников и откатов. После него только асфальт и поребрики.
Мой друг — увлеченный профессионал: на прогулке, подцепив носком стильного ботинка кусочек асфальта, он рассказывает о зернистых фракциях. В кабаке за кружкой пива — о технологии литого асфальта, разновидностях катков и фрез. Ну и конечно, про деньги.
— Заказчики бывают двух видов,— объясняет Серега,— те, кто строит для себя, и те, кто участвует в пирамиде.
Пирамида в его понимании — это принцип выполнения любого крупного строительного проекта. На ее вершине — главный заказчик и большие деньги. Ниже — подрядчики, нанятые, как правило, по конкурсу и заплатившие за победу в нем часть полученных от заказчика денег. Еще ниже — субподрядчики, получившие работу благодаря откату подрядчикам. Еще ниже — другие субподрядчики и другие откаты, уже поменьше. И наконец, основание пирамиды — непосредственные исполнители. Такие, как Сергей и ему подобные. Денег к основанию пирамиды доходит ровно столько, чтобы исполнители с рентабельностью 5-10% (и немного откатив) сделали все-таки работу, за которую отчитаются остальные участники пирамиды.
Каков его порядковый номер в цепочке посредников, Серега сам порой и не знает: он работает непосредственно с тем, кто платит ему деньги. Сколько денег от отпущенных на выполненную им работу получает — точно неизвестно. По его прикидкам, от 50 до 20% в зависимости от проекта.
— А как заплачено — так и зафигачено,— смеется мой друг.— Вот смотри, мне в итоге достается, к примеру, 750 руб. на укладку 1 кв. м двухслойного асфальтового покрытия. Где-то 490-500 руб. будет стоить материал плюс аренда техники плюс зарплата рабочих. Остается в результате где-то рублей пятьдесят с метра. Если объем большой, это еще туда-сюда, а если нам предлагают только площадку в тысячу квадратов закатать? А ведь нужно еще в разных местах подмазать, оформить всякие разрешения, с гаишниками договориться. Техника негабаритная, требуются сопровождение, ограждения — все это опять взятки, ведь просто так никто ничего не сделает.
Поэтому исполнители экономят на всем. Контроль, по словам Сереги, не помеха: заказчики в курсе, им важно отчитаться, а лабораторное заключение о соответствии покрытия стандартам стоит всего 5-10 тыс. руб. Что интересно, при этом на работу в обязательном порядке дается гарантия — три, а иногда даже пять лет. Но еще ни разу Сергею не приходилось отвечать по гарантии — это никому не нужно. Если где-то что-то просядет или развалится, заказчику гораздо интереснее все переделать за деньги — новая пирамида, новые откаты и взятки.
Кстати, если верить моему другу, взятки берут не только коррумпированные сотрудники лабораторий и гаишники. Нормальной практикой даже в коммерческих строительных организациях считается подмазать юристов или других работников, согласующих договорную документацию. Причем делают это сотрудники той же фирмы, заинтересованные в том, чтобы подряд получил близкий им бизнесмен. За откат, конечно.
Другое дело когда заказчик обращается непосредственно к исполнителю. Речь, как правило, идет о небольших проектах типа строительства подъездных дорог к частным заводам или складам. Заинтересованные в том, чтобы их фуры не вязли в асфальте и не проваливались в дыры после первой зимы, такие заказчики сами контролируют качество, но готовы достойно платить. Работать с ними, по словам Сергея, гораздо интереснее: рентабельность доходит до 25%. И ему действительно жаль, что подобных клиентов мало.
Даже являясь частью взяточно-откатной системы и кормясь от нее, Серега эту сторону своего бизнеса ненавидит. Более того, годы работы на дорожном фронте потихоньку превратили либерально настроенного юношу из хорошей семьи в лютого радикала, пусть и немного наивного. К примеру, вот его рецепт исправления нынешней ситуации: поставить во главе каждого крупного дорожного проекта злого чекиста с пачкой денег. Чтобы он лично за всем следил, принимал работу и только тогда рассчитывался. На вопрос, а что же делать, если чекист тоже начнет воровать, а дорога снова развалится, Сережа отвечает без улыбки:
— Только расстреливать.