"Реальный контроль иногда упускается"

Полгода назад Федеральную службу по финансовым рынкам (ФСФР) возглавил Дмитрий Панкин, до этого работавший заместителем министра финансов. Его назначение состоялось на фоне новой конфигурации регулирования финансовых рынков: за Минфином была закреплена нормотворческая деятельность, а за ФСФР — надзорные функции. В своем первом интервью в новой должности глава ФСФР ДМИТРИЙ ПАНКИН рассказал "Ъ" о том, чем обусловлено разделение полномочий ФСФР и Минфина, как изменятся подходы к регулированию рынка, что его беспокоит в объединении бирж и как скажется отставка Алексея Кудрина на развитии финансового рынка.

— На прошлой неделе был отправлен в отставку министр финансов и вице-премьер Алексей Кудрин, который курировал в правительстве весь финансовый сектор, в том числе был одним из идеологов новой системы регулирования финансового рынка. Насколько неожиданной для вас оказалась эта отставка и скажутся ли эти перестановки в правительстве на работе ФСФР?

— Не скрою, это произошло неожиданно. Что касается каких-либо изменений в работе службы — надо для начала понять, как изменится конфигурация экономического блока правительства, какова будет роль Минфина. Но это вопросы, которые предстоит решать будущему правительству. Минфин был площадкой, на которой собирались все заинтересованные ведомства и вырабатывали согласованную позицию по вопросам финансового регулирования. Алексей Леонидович (Кудрин.— "Ъ") как вице-премьер выступал нашим координатором.

— Основные правила игры и вопросы распределения полномочий между Минфином и ФСФР уже определены. Не придется что-то решать заново?

— Я не думаю, что надо срочно что-то менять, каркас финансового регулирования уже выстроен. Сейчас необходимо посмотреть, как это будет работать, и потом, возможно, откорректировать взаимодействие между ведомствами.

— Чем вообще обусловлена необходимость изменений системы регулирования финансового рынка? Это делается в рамках создания международного финансового центра (МФЦ)?

— Я бы не стал говорить, что реформа регулирования финансового рынка задумывалась только для того, чтобы создать в Москве МФЦ. Главная задача, которая стояла перед нами,— создание эффективной системы регулирования и надзора, чтобы все участники рынка, как российские, так и иностранные, чувствовали себя на нашем рынке комфортно, чтобы рынок был прозрачным и эффективно работал.

— Насколько эффективен надзор на сегодняшний день?

— На мой взгляд, зачастую процедуры контроля излишне забюрократизированы. Мы контролируем правильность заполнения множества форм, их пунктов и подпунктов. И при отсутствии какой-либо цифры весь пакет документов возвращается на доработку. К сожалению, иногда за этими не очень принципиально важными вещами упускается реальный контроль.

— Чем оправдана разделенная система регулирования, когда нормотворческие функции закреплены за Минфином, а надзор — за ФСФР, которая подчиняется напрямую правительству?

— Когда принималась такая модель, исходили из того, что Минфин — это орган власти, координирующий всю финансовую политику и определяющий стратегию развития финансовой сферы. Важный момент, который часто опускается, заключается в том, что все проекты законов проходят через Минфин по согласованию с нами, а наши важнейшие приказы согласуются с Минфином. Роль ФСФР — разработка проектов законов, которые далее передаются в Минфин и после одобрения правительством в Думу, а также выпуск множества нормативных актов по деталям регулирования и надзора.

— Вы уже успели на практике оценить такую модель?

— Пока еще нет. Мы передали в Минфин законопроект, позволяющий службе получить доступ к банковским счетам, а также возможность обмениваться этими сведениями с регуляторами других стран. Принятие этого законопроекта необходимо для присоединения России к многостороннему меморандуму IOSCO — международной ассоциации регуляторов рынков ценных бумаг. Это позволит нам войти в список цивилизованных стран с прозрачной финансовой системой.

— Как идет процесс присоединения к ФСФР Росстрахнадзора?

— Росстрахнадзора как органа исполнительной власти больше нет. Страховой рынок теперь регулируем мы, все документы, предписания, решения по аннулированию лицензий принимает ФСФР. Основная часть сотрудников Росстрахнадзора уже написала заявления о переводе на работу в ФСФР, по центральному аппарату это 95 человек. В ближайшее время мы эту работу завершим.

— То есть никаких сокращений не будет?

— На первом этапе мы переводим всех сотрудников. Структура ФСФР утверждена в том же виде, что и была, к ней лишь присоединили три управления центрального аппарата Росстрахнадзора. А к территориальным отделениям ФСФР присоединили территориальные подразделения Росстрахнадзора. Сейчас нам предстоит работать над совершенствованием структуры, смотреть на эффективность и численность отдельных подразделений, на работу территориальных органов, распределение обязанностей между подразделениями и так далее. Это следующий этап, который завершится в течение года.

— Вы уже полгода занимаете пост руководителя ФСФР. Какие задачи и кем были поставлены перед вами?

— Задачи передо мной ставились председателем правительства Владимиром Путиным и теперь уже экс-министром финансов Алексеем Кудриным. Среди этих задач отмечу, во-первых, формирование благоприятных условий, удобной инфраструктуры для работы на рынке, а также внедрение международных стандартов регулирования. Во-вторых, создание эффективной системы контроля за всеми сегментами финансового рынка, включая страховые и микрофинансовые организации. В-третьих, была поставлена задача отладить систему коммуникации регулятора с участниками рынка, особенно с теми их представителями, с которыми раньше возникали конфликты. Это относится и к взаимоотношениям ФСФР с другими ведомствами. Надо искать компромиссы и более конструктивно работать.

— Вы имеете в виду непростые отношения с "Ирколом" и Центральным московским депозитарием после аннулирования их лицензий? Означает ли это, что позиция ФСФР станет более мягкой?

— Речь не идет о пересмотре прежних решений. Я говорю о корректировке модели отношений с участниками рынка. Что касается этих нашумевших дел, то здесь мы последовательны. По "Ирколу" законность приказа об аннулировании лицензии подтверждена всеми судебными инстанциями, по ЦМД также все решения оставлены без изменения.

— А что с другим громким решением предыдущего руководителя ФСФР — направить предписания негосударственным пенсионным фондам (НПФ), которые по итогам 2008 года разнесли убытки от инвестирования накоплений и резервов по счетам клиентов? Сейчас фонды оспаривают те решения в судах.

— Это очень важная тема, которая требует тщательной проработки. Лично я считаю, что надо уходить от требования недопущения разнесения убытков по результатам каждого года, так как оно препятствует долгосрочным инвестициям и идет вразрез с сутью НПФ, в которых сосредоточены длинные деньги. Тем не менее закон есть закон. И служба, направив предписания, следовала его букве. Это должно подвигнуть все сообщество на скорейшее решение вопроса соотношения обязательств НПФ и системы оценки их активов. Что фонды должны гарантировать клиентам — только вложенную сумму либо вложенную сумму плюс проценты? Должны ли они гарантировать прирост активов ежегодно или за более длительный период? Без ответов на эти вопросы пенсионный рынок не может эффективно развиваться.

— Вам не кажется, что эти решения надо было принимать раньше? У некоторых фондов уже сейчас отрицательная доходность с начала года, и еще непонятно, что произойдет на рынках в оставшиеся три месяца.

— Я сторонник того, чтобы решать эти вопросы прямо сейчас. Но проблема в том, что есть разные позиции ведомств по этим вопросам и нам пока не удалось достичь согласованного решения в рамках правительства. В настоящее время в основном есть различия между позицией экономического блока правительства и позицией Минздравсоцразвития.

— С момента вашего назначения вы встретились со всеми категориями участников рынка. Какие болевые точки вы выделили для себя?

— Первая по своей важности — это качество капитала профучастников. В первую очередь я говорю об институтах коллективных инвестиций — негосударственных пенсионных фондах, а также о страховых компаниях. Меня очень волнует вопрос, куда они вкладывают деньги, а также то, насколько заявленный капитал соответствует реальности. В своей работе мы сталкиваемся с ситуациями, когда, например, страховая компания с уставным капиталом 1 млрд руб. не может расплатиться по обязательствам в 30 млн руб. Когда мы начали выяснять, в чем причина, оказалось, что уставный капитал сформирован из долгосрочных вложений в различные ООО. В этом случае ясно: денег у компании нет, они все выведены. Вообще, проблема капитала профучастников связана с тем, что надзор еще недостаточно силен. Другая болевая точка — использование страховых компаний, а также инструментов фондового рынка для таких схем, как обналичивание и вывод капитала. Эти схемы не грозят вкладчикам разорением или невыплатами по страховым обязательствам, но дискредитируют рынок.

— Как вы планируете решать эти проблемы?

— По страховым компаниям уже выработаны новые требования к капиталу, проекты соответствующих приказов находятся в Минфине. Думаю, в ближайшее время они будут приняты.

— А по остальным участникам рынка? Например, в случае с НПФ также в состав имущества для обеспечения уставной деятельности нередко входят совершенно неликвидные активы, оценка которых явно завышена.

— Да, меня беспокоит эта ситуация. Но я не сторонник быстрых радикальных решений. Будем повышать уровень прозрачности НПФ, в том числе через раскрытие информации, что окажет определенное дисциплинирующее влияние. Мы обсудим эти вопросы с представителями НПФ и примем взвешенное решение.

— Среди ваших первоочередных задач вы не назвали законопроект о центральном депозитарии. Между тем сейчас это одна из самых актуальных тем. Среди министерств, ведомств и других заинтересованных сторон довольно много разногласий, при том что было поручение президента утвердить проект закона еще к 1 сентября. Удалось ли вам найти какой-то компромисс и какова позиция ФСФР по этому вопросу? Какой вообще вы видите систему учета прав на ценные бумаги в России?

— Вопрос о создании центрального депозитария, безусловно, один из важнейших. Но мне кажется, он излишне драматизирован. Наивно полагать, что, если мы примем закон о центральном депозитарии, все проблемы российского рынка тут же решатся и иностранные инвесторы выстроятся в очередь к нам. Тем не менее вопрос требует скорейшего решения, хотя это сложная задача. Действительно, у заинтересованных министерств и ведомств есть противоречия по этому законопроекту. Одна группа, представленная в основном банками, биржей, Центральным банком и ФСФР,— сторонники условно "централизованной" модели, где основные расчеты по бумагам и подтверждение прав инвесторов происходят в одном центральном депозитарии. Другая группа, представленная Минфином и регистраторами, считает, что это можно делать и в других расчетных депозитариях — так называемая распределенная модель. Из опыта взаимодействия с Минфином считаю, что компромисс возможен. К сожалению, за последнее время согласительное совещание неоднократно переносилось. Сейчас мы будем прилагать все усилия к тому, чтобы все же принять согласованное решение.

— На центральный депозитарий завязано очень много других нормативных актов, в частности, без него не будет возможна реализация приказа ФСФР, снимающего с 1 января ограничения на размещение акций российских компаний за рубежом. Успеют ли принять закон до этого времени?

— Если все участники приложат усилия, то успеть можно. Я не знаю того, кто не хотел бы двигаться вперед.

— Еще один важный закон — о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком. Несмотря на то что он уже частично вступил в силу, ряд участников рынка констатируют, что некоторые его нормы не работают, противоречат друг другу или необоснованно осложняют их работу. Обсуждали ли вы проблемные моменты этого закона с участниками рынка?

— Нам известны все эти замечания, и, действительно, они существенные — кого включать в список инсайдеров, как составлять и подавать эти списки и т. д. Кроме того, закон предусматривает составление массы дополнительной отчетности. Все это ведет к тому, что эффективность бизнеса снижается, и конечно, нам хотелось бы этого избежать. Я вообще считаю, что главная задача для любого регулятора — не плодить ненужные бумаги и отчеты и не создавать дополнительных препятствий для бизнеса. Закон действительно создает много сложностей и вызывает достаточно нареканий, его необходимо дорабатывать. Приказы службы мы будем корректировать и вносить в них соответствующие поправки до нового года. Но ведь этот закон — новшество для российского рынка, и именно с этим связаны все имеющиеся сложности. Кроме того, контроль за использованием инсайдерской информации — очень сложное занятие во всем мире, сложно выявить ее использование, еще сложнее доказать в суде. Но это не значит, что следить за этим не надо. Инвестор не будет работать на непрозрачном рынке.

— В конце августа ФСФР запросила у бирж данные на предмет выявления фактов использования инсайдерской информации накануне объявления сделки "Роснефти" с ExxonMobil, поводом для этого стал рост акций российской компании на 8,7%. Закончена ли проверка по этим фактам?

— Пока нет. Там очень большой объем запрошенной информации за продолжительный период, предшествующий дате раскрытия. Пока не все данные получены службой.

— В декабре должно завершиться юридическое объединение бирж РТС и ММВБ. Вы уже неоднократно встречались с представителями обеих площадок, с акционерами. Как вы оцениваете процесс слияния?

— Биржи объединяются по всему миру, причем не только внутри одной страны. И это нормально — создаются большие площадки, обеспечивающие наибольшую эффективность сделок, концентрирующие ликвидность. Что касается процесса объединения РТС и ММВБ, пока мы видим лишь финансовую сторону вопроса. Все основные разговоры ведутся вокруг того, насколько объективна оценка бирж, кто предъявил акции к выкупу, кто не предъявил. Безусловно, это важные вопросы, но они важны только для акционеров РТС и ММВБ. Для остальных участников рынка важно, чтобы в рамках объединенной биржи была создана эффективная система торгов. Наибольший интерес сейчас представляет то, как будет выстраиваться дальнейшая технология работы, какое будет программное обеспечение, какие будут тарифы, будут ли предприняты шаги, чтобы исключить технические сбои, как будут объединены эти площадки, чтобы участники рынка могли работать сразу со всеми инструментами. Пока не на все эти вопросы есть ответы, это меня беспокоит. Сейчас я жду от руководства объединенной биржи детальный план действий по созданию единой инфраструктуры.

— Банк России недавно заявил о постепенном уменьшении своей доли участия в капитале группы ММВБ, но не о полном выходе. Какова ваша позиция относительно того, кто должен быть акционером биржи? Могут ли среди них быть иностранцы?

— Есть разные позиции по этому вопросу, например, что акционерами должны быть только профучастники. Но мне кажется, что структура акционеров не так важна, как, например, правила торгов, тарифы, условия работы и эффективность работы биржи в целом.

— На прошлой неделе во время обвала фондовых индексов вы встречались с представителями обеих бирж. Тогда участники рынка попросили вас не прибегать к ручному управлению рынками, и вы с ними согласились. Между тем в 2008 году ФСФР неоднократно приостанавливала торги в моменты падения рынка. Означает ли ваша нынешняя позиция, что на сегодняшний день российский финансовый рынок и его участники обладают большей стабильностью, нежели в 2008 году?

— Конечно, стабильность сейчас выше. Память о ситуации 2008 года еще жива, и участники рынка работают значительно осторожнее, избегая рискованных стратегий. Вряд ли можно говорить и о финансовых пузырях на российском рынке.

— Чем же тогда вы объясняете столь сильное падение?

— Внутренних предпосылок для этого нет, все происходящее — это реакция на внешние факторы, в частности долговые проблемы ЕС. Мы же видим, что российский рынок следует за американскими, европейскими и азиатскими площадками, причем аналогичные процессы идут на всех развивающихся рынках. Везде мы видим отток ликвидности с рынков, снижение курсов национальных валют. Так что российский рынок ничем не выделяется на этом фоне, он часть мировой финансовой системы, которая переживает сейчас не лучшие времена.

— С чем связано решение ФСФР отслеживать сделки с производными инструментами на внебиржевом рынке? Вы боитесь повторения ситуации, возникшей в 2008 году, когда мало кто понимал истинное положение вещей?

— Это общие международные подходы, в частности, такое решение было принято в рамках G20, поэтому мы идем в русле общей тенденции повышения контроля. Может быть, в России пока объем сделок с производными не столь велик, как и объемы рисков, которые участники рынка принимают на себя. Но со временем объем этого рынка будет только расти, и в связи с этим нам очень важно понимать, где концентрируются риски, чтобы можно было вовремя обнаружить болевые точки и предпринять определенные действия.

— У вашего предшественника Владимира Миловидова была четкая позиция по удержанию ликвидности на российских биржах. Например, действовали заградительные барьеры для эмитентов, желающих разместить свои акции за рубежом. Однако общеизвестно, что эта норма обходилась, и вот сейчас сама ФСФР готовится снять эти запреты. Не считаете ли вы, что стремление эмитентов размещаться за рубежом естественно?

— Действительно, не секрет, что эмитенты регистрировали новые юридические лица за границей, переводили на них российские активы и проводили размещение акций. К сожалению, можно констатировать, что рынок IPO ушел за пределы России. И административными барьерами эту проблему не решить. Надо создавать благоприятные условия, чтобы эмитентам было комфортно на российском финансовом рынке, чтобы размещение на нашей бирже было дешевле по сравнению с Лондоном или Гонконгом. У ФСФР сейчас есть список из 138 законопроектов, нормативных актов, которые должны способствовать повышению привлекательности российского рынка как для эмитентов, так и для инвесторов. Все эти документы хотелось бы принять до конца следующего года.

— Среди них есть законопроект о раскрытии конечных бенефициаров?

— Этот вопрос очень серьезный и еще требует проработки. Но я считаю, его надо принимать. Как именно должна работать эта норма, необходимо обсуждать. Сейчас, например, рассматривается предложение запретить голосовать на собраниях акционеров теми акциями, бенефициары которых не раскрыты. Понятно, что будут серьезные возражения по таким предложениям, и этот вопрос не решится в ближайшей перспективе. Раскрытие конечных бенефициаров — стратегическое направление изменения действующего законодательства, которое должно развиваться в соответствии с международными тенденциями.

— В последнее время все чаще звучит критика действующей системы квалификационных аттестатов, которые должны получать участники финансового рынка. Так, заместитель министра финансов Алексей Саватюгин назвал получение аттестатов избыточным и абсурдным требованием. Какова ваша позиция?

— Такой вопрос действительно стоит на повестке дня, и по нему очень полярные мнения. Я согласен на диалог. У нас нет жесткой позиции, что необходимы именно квалификационные аттестаты и никакого другого решения быть не может. Однако ряд участников рынка отмечают, что для них проще ориентироваться на наличие аттестата при приеме на работу.

— В заслугу предыдущему руководителю ФСФР Владимиру Миловидову ставили его открытость — он вел сразу несколько блогов, в каждом из которых любой желающий мог задать свой вопрос и получить ответ. У вас есть блог на сайте службы. Намерены ли вы вести его более активно?

— Действительно, у меня есть блог на сайте службы. Это хороший канал взаимодействия с участниками рынка, хотя не всегда на это хватает времени. Но замечание услышал.

Интервью взял Александр Мазунин