О том, чего не хватало антикоррупционным инициативам уходящего президента, корреспонденту "Власти" Наталье Башлыковой рассказала глава центра "Трансперенси Интернешнл — Россия" Елена Панфилова.
"Главный плюс в том, что система создана"
Дмитрий Медведев говорит, что стал первым президентом РФ, начавшим борьбу с коррупцией. Как вы оцениваете в целом его успехи на этом поприще?
Если смотреть на это заявление с точки зрения кардинальных перемен — в том плане, что остановлены какие-то коррупционные практики, ударено по рукам коррупционным рейдерам или стало легче дышать бизнесу,— то, кажется, их нет. Но в то же время надо помнить: когда Медведев пришел к власти, у нас даже слова "коррупция" как явления в законодательстве не было. Как и не было, кроме статей Уголовного кодекса, правовых инструментов для борьбы с ней. И если мы разделим страничку на плюсы и минусы, то, конечно, должны поставить ему отчетливый плюс за создание правовых рамок противодействия коррупции, за появление законодательства, которое худо-бедно, но позволяет нам начать делать первые робкие шаги к тому, чтобы контролировать публичных должностных лиц. У нас появились определение декларирования, инструменты по контролю за конфликтом интересов, инструменты антикоррупционного мониторинга законодательства, инструменты доступа граждан к информации. То есть Медведев подошел к борьбе с коррупцией скорее как академический юрист, чем как правоприменитель. Но главный плюс в том, что система создана. Конечно, ее можно бесконечно улучшать: например, в ней нет норм по защите заявителя о коррупции, норм по подаче коллективных исков, по защите общественного интереса...
Какие из антикоррупционных инициатив Медведева вы назвали бы самыми удачными?
Закон о порядке предоставления гражданам информации о деятельности органов государственной власти (январь 2009 года) и закон о прозрачности судебной информации (лето 2009 года). В долгосрочной перспективе это кардинальная возможность и для бизнеса, и для граждан обеспечивать прозрачность действий власти. Например, без этого деятельность Алексея Навального была бы невозможной. И все социально важные инструменты общественного контроля, которые в последний год президентства Медведева начали у нас активно появляться, также возникли в том числе благодаря этим законам. Раньше обязанности предоставлять требуемую информацию у органов госвласти не было — они и не предоставляли. И на запросы не отвечали. А теперь все больше и больше людей эффективно используют систему запросов. Другое дело — что дальше делать с полученной информацией, если мы вдруг обнаружили какое-то действие органов власти, которое порождает коррупцию. Нет у нас пока возможности предъявить власти претензии в правовом пространстве от лица общества. Второе, на что я бы обратила внимание,— это, конечно, попытка раскрытия информации по госзакупкам, а именно возможность мониторинга, повышение прозрачности процедур, связанных с их опубликованием. Ну и третье — это, пожалуй, весьма усеченный и пока не очень эффективно работающий институт декларирования доходов и имущества публичных должностных лиц. По крайней мере, сейчас появились хоть какие-то данные, хотя пять лет назад никто не верил в саму возможность того, что наши чиновники начнут дисциплинированно что-то заполнять, а главное — публиковать.
Но главное ведь, чтобы это все работало.
Все будет работать, как только в комплекте ко всему этому добру появится реальный контроль, в том числе и общественный. Например, если у нас начнутся парламентские расследования, появится реальная политическая конкуренция, которая позволит задавать неудобные вопросы тем чиновникам, которые сегодня неприкосновенны. Сейчас нам не хватает базовых условий для того, чтобы это работало. Сегодня все чиновники у нас в одной политической лодке и сами друг дружку проверяют. Как только приоткроется окошко для более серьезного общественного, политического контроля, это все тут же заработает.
"Коррупционера наиболее эффективно наказывать рублем"
Насколько для России важна ратификация 20-й статьи Конвенции ООН против коррупции — о наказании за незаконное обогащение?
На самом деле не в ратификации дело. Я бы уже сегодня, не дожидаясь ратификации, предложила Госдуме просто внести поправку в Уголовный кодекс, введя ответственность за незаконное обогащение и понимая под ним наличие у публичного должностного лица имущества и доходов, которые не отражены в официальной декларации. И уже завтра бы все чиновники забегали. То есть проблема в том, что под коррупционным деянием у нас понимается ровно то, что перечислено в Уголовном кодексе: дача и получение взятки, злоупотребление служебным положением и т. д. Там десяток составов, которые относятся к коррупционным статьям. Незаконное обогащение также можно туда внести. Любое существенное наказание за это деяние — а не просто увольнение за утрату доверия — уже бы серьезно изменило ситуацию. Равно как если бы, например, публичное должностное лицо стало наказуемо за то, что привлекает к участию в реализации государственных и муниципальных проектов компании, аффилированные с его близкими людьми.
И когда же такая поправка может быть внесена?
Как только в Госдуме появится сила, которой это будет интересно, когда это перестанет казаться депутатам покушением на их собственные интересы. Понимаете, многие считают, что требование политических реформ в России — это такая вот игра в политику. А на самом деле реальная политическая конкуренция действительно позволяет выстраивать системы сдержек и противовесов, которые двигают вперед антикоррупционные реформы и являются инструментом предотвращения консервации коррумпированных элит. Ну представьте себе, что "Единая Россия" в Госдуме не имеет большинства, а кроме нее есть еще две партии, каждая из которых имеет свой интерес в том, чтобы следить за теми или иными чиновниками. Такая Дума могла бы стать не только "местом для дискуссий", но и институтом реального внешнего контроля за исполнительной властью. А пока мы вынуждены полагаться на сугубо политическую волю отдельных людей на самой верхушечке нашей власти.
А будет ли эффект от контроля за расходами?
Это тоже, знаете, как в сказке про Царевну-лягушку: стрелу выпустили, а куда она приземлится, узнаем через некоторое время. Может, мы попадем в прекрасную принцессу, а может, наша стрела в болото упадет и там утонет. Дело в том, что реально проследить за чиновником инструментами декларирования можно только на большом временном промежутке. Сначала он подал первую декларацию, потом через год вторую, третью... Мы их сравнили, увидели, что они: а) не совпадают между собой; б) показывают, что приращение капитала не увязывается с официальным вознаграждением чиновника за госслужбу; в) в реальной жизни у него есть собственность, которой он активно пользуется, однако не показывает ее в декларационных документах. Вот тут-то все и должно начать работать. Весь этот механизм, по опыту других стран, начинает давать результат на третий, четвертый, пятый год работы, когда можно выявить какую-то тенденцию. И, например, сказать: дорогой товарищ, ты у нас пять лет на госслужбе с зарплатой 3,5 руб., а Porsche Cayenne купил — где деньги взял?
А как вы оцениваете такую инициативу президента, как введение кратных штрафов за взятки?
Эта история довольно интересна. На самом деле мы никак не могли подобраться к норме о конфискации имущества коррупционеров: непонятно было, как ее вводить, что и куда конфисковать. По этому поводу шли и до сих пор идут бурные дебаты. А кратные штрафы — это своеобразный паллиатив. Всем разумным людям очевидно, что коррупционера наиболее эффективно наказывать рублем. Материальное они, как ни странно для нормального человека, ценят больше, чем свободу. Однако здесь крайне важно соблюсти принцип неизбирательности и неизбежности наказания. Чтобы не получалось так, что серьезно мы будем наказывать только за маленькие взятки, а за крупные провинившиеся будут уходить от ответственности.
Но именно так у нас пока и получается.
К сожалению, да. Но общий подход — если ты получил взятку в 5 млн, пойди и заплати 150 млн — вполне эффективен и эквивалентен конфискации. То есть, даже если ты чего-то там не показал в своих декларациях, тебе придется изыскивать эти ресурсы и каким-то образом компенсировать этот штраф. Так что в принципе в хороших руках это вполне действенный инструмент. Осталось найти эти хорошие руки.
А чем вообще можно объяснить, что при триллионных откатах, о которых говорит даже президент, большинство коррупционеров у нас — это врачи, учителя и мелкие клерки?
У нас всячески избегают того, что называется большой коррупцией. Потому что вся система высшего политического управления базируется на принципе "своих не сдаем". А какие-то там милиционеры, учителя, врачи, даже мэры — они же не свои, они там где-то внизу копошатся. И получается, что у нас сложились четкие границы неприкасаемости. Проблема не в том, что законы плохие или антикоррупционных инструментов не хватает, а в том, что у нас пышным цветом цветет избирательность правоприменения. Причем не только в коррупционных делах. Поймают, например, на изнасиловании какого-то упыря на улице и по всей строгости закона впаяют несколько лет. А поймают на том же другого упыря, которому случится быть высшим должностным лицом,— и тут же обнаруживаются какие-то смягчающие обстоятельства. И так практически с любым преступлением.
"Мюнхгаузен опять сам себя тащит из болота за косичку"
Медведев недавно признался, что борьба с коррупцией ему не вполне удалась. Почему он это сказал, как вы думаете?
Решил быть честным, наверное. Потому что нельзя же черное за белое всю жизнь выдавать. А самое главное — провал антикоррупционного правоприменения начинает вредить долгосрочным перспективам реализации любимых проектов власти: Олимпиада, строительство, военная реформа, магистрали разные... Они говорят, например: построим новую дорогу. Выделяют деньги. И — оп! — деньги крадут, а дороги-то нет! И в конечном итоге, наверное, начинает приходить осознание: я же с коррупцией борюсь не только для политических дивидендов или чтобы всех поразить тем, какой я прекрасный, а для того, чтобы как-то удержать страну в рамках управляемости. Ведь эти оголтелые пираньи уже тащат даже то, что им не положено. И в этой ситуации признание ошибок — это довольно умная политическая позиция. Ведь общество не слепое, оно тоже эти ошибки отлично видит.
А нужны ли нам все эти регулярно принимаемые антикоррупционные планы? Есть в них какой-то смысл?
Чем больше власть берет на себя обязательств в виде формализованных документов, тем лучше нам, обществу, с точки зрения возможности каким-то образом приставать потом к ней с вопросами. Поэтому ничего плохого в существовании такого плана нет. Но очень бы, конечно, хотелось, чтобы он все-таки был связан с реальными потребностями, возможностями и, самое главное, с инструментами, которые могут исправить ситуацию. И чтобы он был связан с общественным взглядом на проблему, чтобы общество активно участвовало в его подготовке, обсуждении, а в дальнейшем — в мониторинге его выполнения. А пока чиновники пишут в основном для чиновников. Мюнхгаузен опять сам себя тащит из болота за косичку.
Сторонники жесткого подхода к борьбе с коррупцией часто вспоминают Китай и Сингапур. Нам их опыт годится?
Когда говорят про Сингапур, забывают, что там устойчивые результаты борьбы с коррупцией наступили лет через 20 после начала реформ. Все думают, что вот пришел Ли Куан Ю к власти, расстрелял пару человек — и сразу все стали белыми и пушистыми. Но это не так. Потребовались годы и годы упорной работы — кстати, на весьма небольшой по сравнению с нами территории. На самом деле у нас есть определенное преимущество в том, что мы начинаем выстраивать антикоррупционную систему позже, чем большинство цивилизованных стран,— мы можем посмотреть, где что работало, и выбрать наиболее эффективные модели. Другое дело, что практически все работающие и эффективные антикоррупционные инструменты в любом случае входят в тотальное противоречие с принципом "своих не сдаем".
Вы как-то сказали, что может наступить момент, когда зарубежные банки "откроют рот" по поводу происхождения российских денег. Когда и в связи с чем это может произойти?
Это интересная история — и не только про банки, но и, например, про местные власти, которые регистрируют сделки с собственностью. Я не Кассандра, я не знаю, когда и где молчание чиновников тех стран, где наши коррупционеры любят хранить собственность, даст течь. Но я точно знаю, что это рано или поздно произойдет — в силу внутренней политической борьбы, или в ходе борьбы с организованной преступностью и отмыванием преступных доходов, или, например, в связи с террористическими угрозами... На самом деле ведь это все игра — что они якобы ничего не видят, ничего не знают, прикрыли глазки и не замечают, как туда притекают коррупционные деньги. Все обо всем прекрасно знают. Там спецслужбы, в том числе те, что следят за движением финансовых потоков и за действиями на собственной территории иностранных должностных лиц, свой хлеб не зря едят. Просто пока они молчат в силу целого сонма геополитических и экономических причин, делают вид, что ничего не происходит, потому что это еще не грохнуло какой-то серьезной для них самих проблемой.
Какой, например?
Например, деньги на покупку недвижимости некоего коррупционера притекут в страну вместе с деньгами, напрямую связанными с реальной организованной преступностью. Мы же с вами понимаем, что в офшорах деньги отмывают все подряд. Там же нет такого, что, например, какие-то специальные чистенькие офшорные банки работают только с коррупционными деньгами и не работают с реально грязными бандитскими финансовыми потоками. Там и торговля людьми, и торговля оружием, и наркотрафик, и террористы... Рано или поздно вся эта грязь выплеснется где-нибудь в приличном буржуазном районе какой-нибудь приличной буржуазной столицы каким-нибудь громким скандалом или, не дай бог, трагедией.