И. о. заместителя главы Минприроды РИНАТ ГИЗАТУЛИН поделился с корреспондентом “Ъ” АЛЕКСЕЕМ ШАПОВАЛОВЫМ пониманием целей реформы экологического регулирования в РФ.
— Какова основная цель реформы экологического регулирования и почему до сих пор правительство ее откладывало?
— Я не совсем согласен с такой оценкой. Последнее десятилетие формировались необходимые базовые посылы для того, чтобы наконец заняться вопросами экологии. В 2008 году, когда была принята концепция долгосрочного социального экономического развития РФ до 2020 года, был проведен анализ, было выработано главное, к чему мы идем,— в программе есть специальный раздел «Экологическая безопасность экономики и экология человека». Цель простая — достичь баланса между интересами развития промышленности и интересами сохранения природной среды. Поэтому главное, что мы стремились сделать,— это найти баланс. Этот баланс заложен в ключевом переходе к выбору методов государственного регулирования, которые стимулируют предприятия и заставляют их проводить модернизацию производства, направленную на снижение воздействия на окружающую среду, энергоэффективность и снижение ресурсопотребления. Ключевая цель — изменить технологический процесс большинства предприятий, построенных в Советском Союзе. Для достижения этих целей министерство предложило соответствующие механизмы и сформировало пакет законопроектов, часть из которых уже принята, часть в Госдуме готовится к принятию, часть дорабатывается министерством. Сегодня на самом высоком уровне есть политическая воля, которая так необходима для проведения реформы экологических правоотношений. Это залог того, что реформа будет проведена.
— Да, но изменения законодательства в сфере экологического регулирования зачастую не сопровождались изменением самого регулирования.
— Цель экологического регулирования заключается в том, что бы добиться качественной организации производства путем внедрения экологических стандартов, требований или подходов, которые показали свою эффективность. Она сформулирована в «Основах экологической политики», которые утверждены президентом в апреле 2012 года. В них четко обозначено, куда мы идем, как мы будем менять государственное регулирование — будь то охрана окружающей среды как таковая, защита атмосферного воздуха, обращение с отходами и прочее.
— Конституцией РФ гражданам гарантирована благоприятная окружающая среда. От чего отталкивается и на какие целевые индикаторы ориентируется исполнительная власть, когда планирует политику достижения этого самого качества?
— Это немного некорректный вопрос. В Конституции РФ гарантировано право гражданина на благоприятную окружающую среду. Но мы понимаем, окружающая среда, полностью благоприятная для человека, зависит от особенности территории и подразумевает отсутствие какого-либо антропогенного воздействия на природу, нахождение человека в некоем природном вакууме. Условно говоря, благоприятная окружающая среда — это когда мы высаживаем человека в тайгу, в 500 км от ближайшего источника загрязнения, с чистыми водоемами, с девственными лесами, с ненарушенной почвой. Это и есть идеальное качество окружающей среды. В то же время если мы говорим о тех индикаторах, которыми мы сегодня руководствуемся в своей деятельности, то, прежде всего, они заложены в «Основах социально-экономического развития России до 2020 года».
— Вы говорите о количественных индикаторах, а какими должны быть качественные индикаторы среды?
— Это и есть качественные индикаторы, поскольку мы в результате улучшаем в целом качество окружающей среды на той или иной территории.
— В ФЗ-7 говорится, что нормирование воздействия отталкивается от нормативов и показателей качества окружающей среды. Когда будет разработан план реализации основ политики до 2030 года, будут ли его целевые показатели связаны с показателями качества среды и предельно допустимого воздействия, которыми будет сопровождаться технологическое нормирование компаний?
— Я повторюсь. Общей целью экологической политики является нахождение баланса между развитием экономики и благоприятной окружающей средой. Если мы говорим об идеальных нормативах качества, то стоит привести в пример те из них, которые были разработаны для Ясной Поляны или, например, для озера Байкал. Они разрабатывались исходя из конкретного территориального аспекта. Была выделена «кустовая» площадка, были проведены экспериментальные измерения, которые показали допустимую концентрацию тех или иных веществ в почве, в воде, в воздухе, которые не приводят к негативному изменению экосистемы. И эти нормативы качества получились такими, что любая деятельность на этих территориях, по сути дела, является недопустимой. Потому что любое вмешательство человека, любое вмешательство какой бы то ни было промышленности, какой бы она ни была «зеленой», все равно снижает один из качественных показателей окружающей среды.
Мы считаем, что нормативы качества должны быть неким индикатором на перспективу. Но на сегодняшний день наша первоочередная задача — снизить негативное воздействие предприятий и экологические риски (например, впоследствии аварий). Именно поэтому мы предлагаем переход на технологическое нормирование.
— Считаете ли вы, что технологические нормативы должны быть единственными показателями предельно допустимой нагрузки регулируемых компаний на окружающую среду, в том числе как основа отчетности, контроля и мониторинга?
— В большинстве стран технологическое нормирование сочетается с инструментом субъективного принятия решения. Что такое инструмент субъективного принятия решения? Это когда анализ последствий деятельности для окружающей среды, которая начинается в том или ином регионе, заключается не в том, что определяются только технологические нормативы, но в целом происходит некое обдумывание того, сколько предприятий находится на той или иной площадке, как они совокупно воздействуют на здоровье человека, окружающую среду и выдержит ли эта площадка еще одно предприятие. Так, например, построена система в Германии, Швейцарии, США, когда чиновник принимает решение субъективно, годами.
У нас в стране такой субъективизм приведет к тому, что появится еще один коррупционный барьер — построенная исходя из регионального принципа система, когда мы в каждом субъекте РФ будем считать определенную критическую нагрузку и делить ее на существующие предприятия, выделять потом некую квоту каждому хозяйствующему субъекту. Например, возьмем Нижегородскую область, посчитаем общую нагрузку в границах региона и поймем, сколько можно выбрасывать аммиака. Потом любое новое предприятие будем заставлять либо укладываться в эту квоту, либо говорить, что здесь уже невозможно работать. Начнется субъективизм — кому дать, а кому отказать.
Единственный метод объективного регулирования — это введение принципа экологической экспертизы, когда в том числе местные жители будут участвовать в обсуждении и принятии решения. Граждане должны сами решать, согласны они с тем, что в их местности появится современный комбинат с новыми рабочими местами, инфраструктурой, жильем, или они с этим кардинальным образом не согласны.
В нашем законодательстве мы предлагаем как переход на технологическое нормирование, так и обязательно принцип экологической экспертизы. При этом мы хотели сделать ее сдвоенной: сначала объект проходит экологическую экспертизу, а затем, на этапе выдачи комплексного разрешения на сбросы, выбросы и образование отходов, сделать разрешение тоже объектом экспертизы. Потому что предприятие может быть построено, но при этом мощность его работы может быть разной. Оно может производить 100 тыс. или 1 млн тонн металлопроката в год. В зависимости от производственных планов будет определяться и объем выбросов этого предприятия. На сегодняшнем этапе доработки законодательных инициатив представители промышленности выступили против этой инициативы, потому что считают, что это дополнительный административный барьер — две экспертизы: экспертиза проекта строительства и проект самого предприятия, экспертиза нормативов выбросов. Здесь, возможно, мы пойдем навстречу и объединим эти два пакета документов. Разработчики уже на этапе проектной документации строительства предприятия должны будут предоставить план его работы на пять лет. Сдавать на экспертизу они будут как строительную документацию, так и технологические нормативы.
— Давайте вернемся к вопросу качества среды. При помощи одних технологических нормативов, на основе которых нормируют удельные выбросы и сбросы, вряд ли можно достичь сокращения негативного воздействия, так как они могут и не достигать снижения общей нагрузки компании на окружающую среду. И все-таки будут ли использоваться при нормировании другие показатели, те, которые будут отражать пределы допустимого воздействия на человека или экосистемы?
— Давайте разделять санитарно-гигиенические показатели и экологические нормативы качества окружающей среды. Санитарно-гигиеническое законодательство никто не отменяет — как оно действовало, так и будет реализовываться в дальнейшем. Мы считаем, что в части экологических показателей это не должны быть гигиенические ПДК («Предельно допустимые концентрации».— “Ъ”), которые есть сейчас, а приемлемые экологические риски. Те две с лишним тысячи нормативов ПДК, которые у нас сейчас используются для нормирования, давно не соответствуют мировой практике. Принцип экологически допустимой нагрузки будет разрабатываться еще много десятилетий, а минимальные критические нагрузки, которые существенно изменяют экосистему, исследоваться лабораторным путем. Эти показатели будут разрабатываться не при установлении нормативов для предприятия, они будут браться в расчет позже. Что это значит? Если говорить о крупных предприятиях, оказывающих значительное воздействие на окружающую среду, то первый этап для нас — это добиться перехода на нормирование, основанное на действительно лучших технологиях. Этот этап мы будем внедрять до 2021 года. На втором этапе, когда значительная масса предприятий, на наш взгляд, будет соответствовать или будет пытаться соответствовать НСТ (наилучшие существующие технологии.— “Ъ”), будет идти по пути модернизации производств, мы можем поставить следующую цель — переход на достижение возможных нормативов минимального воздействия на окружающую среду.
— То есть вы хотите сказать, что в период до 2021 года компании не будут обязаны выполнять программы по сокращению нагрузки на окружающую среду? Как должны выглядеть целевые индикаторы этих программ, если их не существует на уровне госрегулирования?
— У нас есть соответствующие поручения президента РФ, мы рассчитаем уровень экологического риска для факторов базовой природной среды. Мы еще должны увидеть, как диагностировать эти показатели. Эту работу делают в МГУ. Задача, которую мы сформулировали для себя,— это определить степень приемлемого экологического риска для каждой конкретной территории.
— От чего он будет отталкиваться?
— От максимальной концентрации тех или иных веществ, которая не приводит к деградации экосистемы. Приводит, безусловно, к изменению, но не приводит к деградации. Эта работа идет и будет крайне сложной. Необходимо определение региональных экологических нормативов, но на это потребуется время. При этом при нормировании на этапе до 2021 года эти показатели будут лишь учитываться, но не будут являться базой для определения допустимого воздействия.
— Если предприятию на этапе перехода на НСТ или планирования удается доказать, что действующая или предполагаемая технология наилучшая, но уровень нагрузки при ее использовании превышает в разы действующие предельно допустимые выбросы и сбросы?
— Есть экологическая экспертиза проекта. В ее рамках подтверждаются намерения предприятия выбросить тот или иной объем загрязняющих веществ в воздух, в воду, образовать тот или иной объем отходов. Именно поэтому мы и вводим инструмент экологической экспертизы, потому что понимаем, что предприятия, работающие на НСТ, оказывают существенное воздействие на окружающую среду. Здесь важно мнение людей: если им нужны рабочие места, развитая инфраструктура, они проект поддержат. Нет — нет.
— Вы говорите о новых предприятиях, а что будет с предприятиями, которые уже работают?
— После вступления в силу закона о нормировании все действующие предприятия, которые будут подлежать регулированию на основе НСТ, должны будут утвердить план по модернизации и провести его экспертизу. Они могут этого не делать но в случае, если они будут превышать разрешительный уровень воздействия, на них будут налагаться существенные штрафы параллельно с введением инструментальной методики определения объема выбросов и переходом на новую систему подсчетов. Вместе с новой системой производственно-экологического контроля это даст нам реальные показатели воздействия предприятий и позволит существенно повысить налоговую нагрузку на тот бизнес, который не будет заинтересован меняться.
— Как вы относитесь к предложению РСПП закрыть на несколько лет инструментальные данные от публичного доступа, приравняв их к коммерческой тайне?
— Это категорически неприемлемо. Мы можем говорить о позиции Минприроды России. Промышленники признают, что реальный уровень нагрузки выше, чем тот, который предприятия сейчас декларируют. И это является ключевым противоречием сегодняшней системы регулирования. Промышленники готовы платить больше, если государство закроет глаза на реальный объем их воздействия и будет по-прежнему руководствоваться лишь тем, что они сдают в качестве статотчетности. Прочитав внимательно законопроект, который мы предлагаем, в РСПП поймут, что у нас будут новые механизмы контроля, новые методы аудита. И они поймут, что с учетом того, что реальное воздействие на экосистему в России все-таки больше, нежели то, которое декларируется сейчас, суммы платежей и возможная реакция властей, которые мы прописываем, вплоть до остановки предприятия, будут другими. Именно это является ключевым моментом, объясняющим, почему бизнес придумывает новую аргументацию, пытаясь отложить принятие этих законов.
— Вы считаете, что настройка действующего законодательства позволит ему наконец заработать?
— Мы существенно меняем законодательство, это и есть ключевые направления реформирования экологической политики в РФ. После принятия этих поправок и перехода на новую систему нормирования, госрегулирования, после тонкой настройки, возможно, государство примет решение о необходимости кодифицировать все законодательство. И лет на десять мы пойдем путем кодификации.
— На сегодняшний день, проводя анализ отраслевой и промышленной нагрузки, вы выделили 11,5 тыс. особо опасных с точки зрения экологии компаний. Каким образом были выделены эти компании и на каких данных основывался анализ, ведь достоверных данных промышленной нагрузки не знает никто?
— Мы рассчитывали нагрузку по отраслевому принципу, отталкиваясь от объема производства либо технологического цикла производства конкретной продукции. Это принцип, который работает в странах ОЭСР. Постановление о перечне этих объектов уже подготовлено и согласовано с рядом федеральных органов исполнительной власти. Этот анализ делали в Минприроды совместно с заинтересованными министерствами и ведомствами. То есть мы не смотрели конкретно на предприятие — мы смотрели на отрасль по производству, например карболитов. При любом раскладе эта отрасль будет максимально воздействовать на окружающую среду. Компании, которые отнесены к экологически опасным, но соответствуют на сегодняшний день показателям НСТ, просто перейдут на новую систему нормирования, не более того. Но лет через семь–десять, когда технологии усовершенствуются, они будут обязаны пройти реконструкцию. Мы не изобретаем велосипед — мы берем лучшую мировую практику, но все-таки немножко снижаем мировые требования, учитывая состояние нашей промышленности, понимая, что не сможем нанести урон конкурентоспособности промышленникам в угоду одной лишь экологии.
— В чем именно они будут снижены?
— Ну, все-таки мы уходим от более жестких требований, которые приняты в ряде стран ЕС, когда используются не только принципы НСТ, но и нормативы качества окружающей среды.
— Но если действующая компания сможет доказать, что это существующая на сегодняшний день технология соответствует лучшей практике для конкретно этого объекта с учетом всех местных особенностей и особенностей производства, уровень нагрузки для нее будет фиксирован на неопределенный период и никаких дополнительных природоохранных мероприятий она проводить не обязана?
— В нашем законопроекте говорится, что даже в случае, если предприятие перешло на НСТ, для них остается стимул дальнейшей модернизации — плата за негативное воздействие. То есть мы считаем, что предприятия все равно будут вкладывать деньги в дальнейшую модернизацию, в строительство тех или иных дополнительных очистных систем, потому что это позволит им увеличить стоимость своих основных активов и снизить плату за негативное воздействие — она будет засчитываться на 100%.
— Можно поставить любые очистные сооружения, но при этом фактически уровень нагрузки не изменится. Он будет просто проявляться в чем-то другом, например в увеличении отходов. Как, на ваш взгляд, новое регулирование будет стимулировать компании переходить к комплексному экологическому менеджменту?
— Я вам скажу так: в реальности единственным настоящим стимулом для модернизации предприятия и изменения своего отношения к экологии может быть либо жесткое госпринуждение, либо же давление общества. Это факт. Пока общество не созрело для того, чтобы отказаться от работы на конкретное предприятие, если оно не будет соответствовать самым жестким экологическим требованиям, или пока банковская среда не созреет до того, что не будет кредитовать предприятие, которое является «грязным», фондовые компании не созреют до того, что не будут покупать акции предприятия, а пенсионные фонды не перестанут тратить свои накопления на инвестирование денег в подобные объекты, все это не будет работать. В некоторых странах вообще нет платы за негативное воздействие на окружающую среду, а в некоторых есть. Все зависит от государства и от его социально-экономического положения. В Норвегии, например, работает исключительное принуждение к достижению серьезных целевых показателей — например, к 2020 году сократить уровень воздействия на 60%. Кто не сделал, тот закрывается.
— Позиция РСПП заключается в том, что неисполнение действующих законов и отсутствие качественного управления на уровне компаний является отражением госрегулирования, в частности поведения контролирующих органов. Нынешняя система экологического регулирования и контроля, по их данным, создала рынок коррупционных услуг объемом 100 млрд руб. в год. Сможет ли, на ваш взгляд, обновление законов исправить эту ситуацию?
— 100 млрд руб. в год? Я достаточно резко скажу. Многие экологи, работающие на предприятиях,— это бывшие сотрудники государственных контрольно-надзорных органов. И большинство из них заняло свои должности, безусловно, благодаря своим навыкам, умениям, знаниям, но именно в существующей системе нормирования.
Когда директора предприятий брали к себе на работу главных экологов, специалистов по экологии, руководствовались они тем, смогут ли они в дальнейшем обеспечивать спокойное существование, установление своевременно всех нормативов, разрешений, выдачу всяких сверхлимитов и прочее. Безусловно, основной массе — скажем так, промышленной экологической общественности — существующее положение дел нравится, оно их устраивает.
Если РСПП оценивает коррупционный рынок в 100 млрд руб., то оценить его может только одним способом. Каждое предприятие может само сказать, сколько оно тратит на разработку тех или иных нормативных документов, перечисляя средства, например, на созданные рядом природоохранными органами структуры. Как только руководитель предприятия поймет, что ему больше не нужно этого делать, как только он сам прочитает наш законопроект и поймет, что его действующие сотрудники уже не принесут ему пользы, прибегая с просьбой дать денег для того, чтобы получить лимит, например, по отходам, как только осознает что НДТ — это модернизация, снятие барьеров, выгода в конце концов, он двумя руками поддержат наш закон. Этот рынок рухнет, и предприятия начнут реально думать не о том, как договориться с контрольными надзорными органами, а о том, как и сколько вложить денег, чтобы на пять–семь–десять лет запустить программу перехода на НСТ и вообще избавиться от прихода контрольно-надзорных органов. В этом случае, кроме отчетности, предприятие с чиновниками практически не сталкивается. Оно должно отчитываться в том, что оно делает, показывать затраты. Контрольно-надзорные органы будут соотносить эти затраты с тем, что реально делается на предприятии. И точка. Предприятия будут вынуждены брать к себе на работу специалистов в новых технологиях, а не в том, как договариваться с государством. Вместе с тем, что мы усиливаем меры госрегулирования в отношении крупных загрязнителей, одновременно мы снижаем административные барьеры для подавляющего большинства предприятий с незначительным воздействием, переводя их на декларирование или отчетность.