Глава РСПП АЛЕКСАНДР ШОХИН объяснил обозревателю “Ъ” ИРИНЕ ГРАНИК, почему новое правительство «всерьез и надолго», как оно будет взаимодействовать с «советом бывших министров», как не превратить «Открытое правительство» в лоббиста групповых интересов и почему «Единой России» придется дрейфовать вправо.
Правительству придется быть реформаторским
— Как вы оцениваете новое правительство как по способности проводить адекватную экономическую политику, так и с точки зрения обеспечения определенности и предсказуемости политики для бизнеса.
— Новое правительство достаточно предсказуемо, поскольку большинство позиций заняли либо действующие до последнего времени заместители министров, либо чиновники, которые в недалеком прошлом занимали эти позиции и временно отлучились. Некоторые даже называют это правительство правительством замминистров. Поэтому ничего неожиданного здесь нет. Правительство — технократическое, высший эшелон — вице-премьерский без особых изменений, за исключением, пожалуй, того, что на назначенного вице-премьером Аркадия Дворковича возложена ответственность за весь реальный сектор — и промышленность, и энергетику, и сельское хозяйство с природными ресурсами и т. д. Это, безусловно, сильная позиция. Он фактически является вторым первым вице-премьером, но без формальной должности, поскольку раньше эти направления курировали как минимум три вице-премьера, включая одного первого. От этого правительства не следует ждать каких-то революционных решений. Не исключено, что смысл формирования именно такого технократического или технического правительства в том, чтобы выполнять задачи, поставленные руководством страны, прежде всего президентом Путиным в его указах от 7 мая.
— То есть правительство не временное, как многие склонны оценивать?
— Сами указы демонстрируют, что оно, скорее всего, все же всерьез и надолго. Одним из указов правительству поручено разработать до конца этого года программу до 2018 года, ввести механизмы оценки деятельности правительства — так называемых KPI, ключевых показателей эффективности, по которым будет оцениваться и его работа в целом, и министров. В указах много показателей в цифрах, которые, по сути, и являются этими KPI.
— И для бизнеса есть «определенности»?
— Для бизнеса ключевым показателем эффективности работы правительства является задача улучшения предпринимательского климата в стране. Четкое поручение правительству поднять страну к 2018 году со 120-го места на 20-е по условиям ведения бизнеса означает, что правительство не может не быть реформаторским. Предпринимательский климат не улучшишь только бюджетными параметрами или административными решениями. Нужно повышать и эффективность работы судов, сокращать административные барьеры, проводить институциональные реформы, о необходимости которых так долго говорил бизнес. Правительство вынуждено будет это делать, иначе не удастся сделать эти 100 шагов со 120-го на 20-е место.
Так что правительство по отношению к бизнесу благосклонное. Это команда технократов, профессионалов, которые должны, засучив штаны или рукава, реализовывать задачи, которые сформулированы и в предвыборных обещаниях Владимира Путина, и в указах, которые обозначают горизонты и направления деятельности правительства на ближайшие пять-шесть лет.
— А сами показатели вы оцениваете как реальные?
— Они довольно напряженные, со 120-го на 20-е место подняться можно только за счет резкого изменения административного режима функционирования экономики страны. Мы отстаем, прежде всего, по различного рода процедурам, например, по присоединению к сетям, выдаче разрешений на строительство, выделению земельных участков и т. д. С одной стороны, именно эти параметры тянут нас вниз, а с другой стороны — там можно быстро продвинуться. Достаточно сократить в разы количество процедур, а также сроки согласований и выдачи разрешений, и мы сразу можем в течение пары лет войти в первую сотню, а может быть, даже и в первую полусотню. По таким направлениям, как стоимость ведения бизнеса или скорость открытия компаний, мы уже смотримся более или менее прилично. Нам главное с административными процедурами разобраться. А их можно улучшить, если осуществить серьезные изменения среды взаимоотношений чиновничества и бизнеса на всех уровнях — от федерального до муниципального.
Но еще раз подчеркну — очень важно выйти за пределы отношений исполнительной власти и бизнеса. Сделать суды независимыми, эффективными, добиться однозначности толкования судов. Для этого надо в том числе, чтобы законодательство было более четким с минимумом отсылочных норм. У нас ведь многие хорошие законы пишутся так, что они не могут действовать без подзаконных нормативных актов. И чтобы закон заработал, правительству еще нужно в течение определенного времени принять постановление или ведомственные инструкции. А ведомства либо не вносят вовремя эти акты, либо вносят их в таком виде, что они заведомо обречены на многомесячные согласования. В итоге закон есть, он хороший, бизнес его ждал, лоббировал, приветствовал, но он не действует. К примеру, закон об энергоэффективности. Льготы по энергоэффективному оборудованию законом продекларированы, но их нет, поскольку нет подзаконных нормативных актов. В итоге, например, запрет на использование лампочек накаливания скоро начнет действовать, а стимулов для внедрения энергоэффективного оборудования нет, поскольку соответствующие инструкции не согласованы ведомствами. То же самое и с льготами инновационным компаниям. Минфин идет на согласование законов, но на уровне подзаконных актов надо идентифицировать получателей льгот. Иначе никто не рискнет ими воспользоваться, поскольку можно попасть даже под статью за уклонение от уплаты налогов. Поэтому важно, чтобы наше 100-шаговое движение вперед к лучшему предпринимательскому климату сопровождалось не только хорошими законами и красивыми стратегическими документами, но быстрой их имплементацией. А это возможно только при наличии политической воли со стороны президента, правительства и региональной власти.
— Президентская часть вертикали, можно сказать, модернизировалась. У президента образовался свой, как уже говорят, ЦК или «совет министров». Это будет влиять на работу правительства?
— Это, скорее, «совет бывших министров». Но, во-первых, туда собрали не всех членов предыдущего правительства. А во-вторых, некоторые получившие посты в администрации резко сменили свое амплуа. Скажем, министр природных ресурсов Юрий Трутнев теперь отвечает за деятельность Госсовета, а бывший министр здравоохранения и социального развития Татьяна Голикова неожиданно стала не «социальным помощником», а куратором в Абхазии и Южной Осетии. Так что не факт, что Владимир Путин забрал министров в администрацию с тем, чтобы они присматривали за своими бывшими министерствами.
Для бизнеса очень важно назначение Эльвиры Набиуллиной экономическим помощником президента, а не, скажем, помощником по делам спорта. В качестве министра экономразвития она много работала с бизнесом. У нас с МЭР было заключено соглашение по участию бизнес-объединений в оценке регулирующего воздействия проектов нормативных актов. Это серьезное институциональное достижение. Институты бизнеса сейчас публично, транспарентно включены в процесс обсуждения проектов нормативных актов и в оценку эффективности действующих нормативных актов с точки зрения влияния на деловую и инвестиционную активность. В новом качестве она продолжает эту работу. Начата проработка поручений президента по итогам его недавней встречи в Ново-Огарево с четырьмя бизнес-объединениями. Мы в том числе обсуждаем с ней вопросы защиты прав предпринимателей и создания института уполномоченного по защите этих прав.
Я считаю, что президенту через оставшиеся назначения в администрации (в том числе уполномоченного по правам предпринимателей, руководителя экспертного управления) удастся показать вектор движения и менталитет своей команды. У Владимира Путина блестящая возможность стать более либеральным президентом. Апгрейд возможен. «Путин 2.0» — это реальность.
— То есть в целом политика будет скорее не левоцентристской, элементы которой проявлялись в предвыборных обещаниях, а правоцентристской?
— Здесь важно то, что Владимир Путин публично и четко заявил о надпартийности президента, передав бразды правления «Единой Россией» Дмитрию Медведеву. Я думаю, что «Общероссийский народный фронт» не станет левоцентристским крылом партии власти в широком смысле этого слова, а «Единая Россия» — ее правым крылом. Скорее всего, ОНФ будет зонтиком, под которым и правоцентристское, и левоцентристское крылья могут согласовывать ключевые задачи, векторы развития. Уже сейчас мы видим решения, которые говорят о комбинации этих подходов. С одной стороны, заявлена амбициозная программа приватизации в несырьевых отраслях экономики, с другой — усиливается роль госкомпаний в топливно-энергетическом секторе.
И раньше было трудно называть Владимира Путина и даже Дмитрия Медведева либералами. Но при нынешних кризисных явлениях в мировой экономике, снижения цен на нефть, падения курса рубля на повестку дня встает вопрос о том, какие должны быть бюджетные правила, где у нас предел роста государственных расходов. И где баланс между этим подходом и неизбежными в предвыборный период социально-популистскими обещаниями, где баланс между стабильностью в бюджетно-финансовой системе и социальным миром и согласием. Так что жизнь заставляет правительство быть взвешенным и предлагать сбалансированные решения. Правоцентристский курс как общий курс правительства и президентской администрации в этих условиях, на мой взгляд, неизбежен.
«Единой России» придется клониться вправо
— А может ли «Единая Россия» стать в итоге правоцентристской? Хотя премьер объявил себя консерватором, а ее — консервативной партией.
— Консервативная партия — это же не консервация того, что есть. Консервативная партия — это партия реформ, достаточно решительных, но не радикальных, это не революционная партия, а партия «консервации» курса на модернизацию. Я думаю, что «Единая Россия» в итоге вполне могла бы стать правоцентристской. Правда, кто будет левым центром — непонятно. Но для формирования правого центра на базе «Единой России» надо кому-то перестать бояться быть правым.
А пока в предвыборной риторике полевели многие — не только либерал Михаил Дмитриевич Прохоров. И кандидат в президенты Владимир Владимирович много социал-демократических идей озвучил, и Дмитрий Анатольевич тоже использовал эту риторику.
— То есть все равно в нынешней экономической действительности «Единой России» придется поддерживать правоцентристскую политику.
— Естественно, придется, поскольку, как я уже сказал, турбулентность на мировых рынках показывает, что без жесткого бюджетного правила не обойтись.
— Бизнес-объединениям всегда необходимо выстраивать отношения в Госдуме. То, что у «Единой России» нет сейчас конституционного большинства, а чуть больше простого большинства — 238 голосов, хорошо или плохо для бизнеса?
— Есть и плюсы, и минусы в отсутствии конституционного большинства. Когда у правительства было конституционное большинство в Госдуме, оно могло не особо прислушиваться к мнению институтов бизнеса, таких, как «большая четверка». При наличии простого большинства, причем близкого к критической массе голосов, парламент становится местом для дискуссий. Потому что правительство должно бороться не просто за 226 голосов простого большинства, но за голоса всех единороссов. Ведь, условно говоря, если те «лишние» 12 голосов «Единой России» выкажут сомнения и не окажут поддержку предложениям правительства, то это будет серьезной имиджевой потерей для него. А сомнения ведь в принципе могут быть у достаточно активных людей. Если их правительство не убедило, то где гарантия, что и простое большинство не начнет «рассасываться». Поскольку премьер-министр — лидер партии, а партия позиционируется как партия власти, уже сейчас в Госдуме правительство должно выражать готовность обсуждать заранее проекты законов. И раньше бизнес участвовал во многих обсуждениях, но сейчас, я надеюсь, у нас будет больше возможностей продвигать свои аргументированные идеи.
— А в правительстве и администрации с кем бизнесу теперь продуктивнее будет обсуждать свои интересы с учетом новой структуры власти?
— Если говорить о МЭР, которое включило институты бизнеса в работу по созданию системы оценки регулирующего воздействия, то есть вело основную работу по созданию эффективной системы отношений между бизнесом и властью, то я надеюсь, что все наработки министерства Эльвиры Набиуллиной не только будут востребованы в министерстве Андрея Белоусова, но и будут дальше продвигаться.
Тем более что Андрей Белоусов, который считается высокопрофессиональным экономистом, прогнозистом и аналитиком, на прежнем посту руководителя финансово-экономического департамента аппарата правительства в течение последнего года отвечал за создание и определение направлений деятельности Агентства стратегических инициатив по продвижению новых проектов (АСИ). То, что в конце 2011 года удалось нащупать главную задачу деятельности агентства, а именно реализацию Национальной предпринимательской инициативы по улучшению инвестиционного климата, это большая заслуга Андрея Белоусова. Он, как ответственный секретарь наблюдательного совета АСИ, инициировал подписание с четырьмя бизнес-объединениями соглашения с АСИ о сотрудничестве и формировании рабочих групп по разным направлениям улучшения инвестиционного климата. При утверждении месяц назад первых четырех «дорожных карт» по улучшению инвестиционного климата он довольно жестко отстаивал интересы бизнеса. Не потому что мы его уговорили, а потому что это его убеждение. Андрей Белоусов, который иногда ассоциируется с государственником и сторонником усиления чуть ли не госрегулирования, на самом деле взвешенный экономист. Нам с ним работать достаточно легко.
Так что мы активно будем работать и с администрацией, и с правительством. Конечно, важен и кадровый состав министерств. Нет оснований полагать, что будет какой-то тут крен в сторону от бизнеса. Поскольку у нас уже запущен диалог бизнеса с ведомствами, и правительством, то есть хороший повод с новыми лицами продвинуть этот диалог. Тем более что новая технология KPI будет подталкивать их к более высокой эффективности.
Я далек от мысли, что замминистров, руководителей департаментов начнут по конкурсу набирать. Это сейчас может породить паузу, которая прервет поступательный процесс принятия решений. Конкурсы — это красивая, конечно, картинка. Но тому же министру придется притираться к отобранным по конкурсу замам. Или кричать караул, если притирка не состоится.
— Вы фактически первый публично усомнились в подержанной Дмитрием Медведевым идее экспертов «Открытого правительства» о введении конкурсов для замминистров и начальников департаментов в ведомствах.
— Некоторые идеи открытого правительства нужно двигать дальше, но не в режиме кампании, а в режиме последовательного внедрения.
«Открытое правительство» должно выражать мнение не отдельных кухарок, а их сообществ
— А в целом вы поддерживаете идею создания «Открытого правительства» при формальном правительстве?
— Сама идея привлечения экспертного сообщества к оценке проектов нормативных актов, к выдвижению идей и так далее замечательная, ее надо двигать. Но технология формирования такого экспертного сообщества, включая соотношение независимых экспертов и академических институтов, институтов бизнеса и институтов гражданского общества — это отдельная сложная тема. Как сформировать эту экспертную структуру при правительстве таким образом, чтобы она воспринималась как независимый институт, отражающий интересы всего общества и имеющий право действовать от имени общества.
Мне бы очень не хотелось, чтобы формируемый в рамках «Открытого правительства» экспертный совет при председателе правительства создавался только по принципу приглашения туда отдельных людей, исходя из их активности, мыслительных и прочих способностей. Нам важно сохранить влияние институтов гражданского общества и бизнес-сообщества в диалоге с властью. Иначе придется по политическим вопросам с улицей взаимодействовать, по экономическим вопросам — с некими экспертами, которые могут расходиться во мнениях с консолидированным бизнес-сообществом.
Даже у нас внутри РСПП на заседаниях бюро, которое формулирует позицию организации, часто не совпадают точки зрения, зачастую нам долго их «притирать» приходится. Если например, кто-то из наших членов бюро войдет в экспертный совет при премьере, а не делегированные организации, то очевидно, что могут приниматься решения, не компромиссные для всего бизнес-сообщества, а отражающие только один аспект того или иного регулирующего воздействия. И будет не диалог, а лоббирование групповых или корпоративных интересов.
Поэтому мы хотели бы предложить «Открытому правительству» и председателю правительства формировать экспертные площадки с учетом эффективно работающих уже 10 или 20 лет влиятельных институтов, способных выразить консолидированный публичный интерес бизнес-сообщества.
— То есть вы еще не обсуждали с премьером вопросы участия РСПП как института в «Открытом правительстве»?
— Бюро РСПП хотело бы встретиться с премьер-министром, чтобы при формировании структур «Отрытого правительства» обсудить технологию этого публичного взаимодействия, взаимные обязательства и требования. Мы предлагаем описать законодательно технологию экспертного пула, включая специфику участия в экспертизе бизнес-объединений, структур гражданского общества, правозащитных организаций, комитетов гражданских инициатив различного рода фондов. Причем такой закон тоже должен публично обсуждаться. Вот тогда доверие к этому экспертному институту и его полномочиям будет более высоким, чем к любой правительственной комиссии, поскольку они будут обоснованны и понятны для общества. Еще в период моего пребывания на посту первого вице-спикера Госдумы был в первом чтении принят закон о порядке принятия законов и нормативных правовых актов. Технологию общественной экспертизы можно инкорпорировать в такого рода документ.
Если говорить конкретнее, на первом этапе возможна схема, при которой четыре ведущих бизнес-объединения, выражающие сбалансированное мнение бизнеса, должны иметь в таком диалоге преференции, например, в виде обязательного рассмотрения правительством их предложений. Чтобы им не присылали ответ: «ваше мнение рассмотрено, спасибо», а в обязательном порядке объясняли, почему мнение не учтено или почему часть предложений учтена, а часть нет. Иначе какой смысл создавать бизнес-организации и другие структуры гражданского общества. Мы этот вопрос уже ставили в ходе работы на экспертной панели Минюста по антикоррупционной экспертизе законопроектов. Однако пока безрезультатно.
Второй момент — предложения экспертного сообщества важно рассматривать именно на начальном этапе работы над проектами. Например, в российской трехсторонней комиссии, где я как руководитель РСПП являюсь координатором стороны работодателей, многие вопросы и проекты законов рассматриваются нами уже после того, как они одобрены на правительстве. Поменять уже нельзя ничего. Смысла в таком рассмотрении немного — мы можем лишь написать некие замечания или просьбу, при втором чтении проекта учесть особые позиции профсоюзов или работодателей.
А должно быть законодательно установлено, что в случае наличия особого мнения стороны работодателей или бизнес-объединений (отвечающих жестким требованиям по участию в экспертизе) и несогласия с этим мнением правительства, надо всех приглашать обсудить этот вопрос на заседание правительства в открытом режиме. Вот на чем мы настаиваем!
— Но вроде бы Дмитрий Медведев, создавая внутри правительства систему «Открытого правительства», это и имел в виду. Правда, предлагалось установить эти порядки не в законе, а в положении об экспертном совете и правительственной комиссии, которая будет с ним работать.
— Правительство, конечно, может и своими положениями порядки установить. Но закон — это самый публичный нормативный акт. Его проще всего пустить на общественную экспертизу. Что касается технологий формирования экспертного совета, то в сводном докладе «Открытого правительства», где описаны предложения по формированию его структур, нет процедур и технологий консолидации экспертных мнений через институты гражданского общества. И при этом экспертному совету при правительстве (общественным советам при министерствах и ведомствах) предлагается дать исключительные права, вплоть до права отлагательного вето на те или иные нормативные акты и кадровые назначения.
Сейчас необходимо показать обществу, что оно участвует в управлении государством, но не по принципу «каждая кухарка» решает, а по тому принципу, что сообщество «кухарок» имеет возможность делегировать своего представителя, который знает интересы этого сообщества.
— Если с премьерским «Открытым правительством» продуктивное взаимодействие бизнес-объединений пока не налажено, то с АСИ, как следует из ваших предыдущих пояснений, оно прекрасно выстроено. АСИ — это теперь фактически президентская экспертная площадка, поскольку Владимир Путин остался уже как президент главой его наблюдательного совета. Какое взаимодействие для бизнес-объединений будет важней — с АСИ или с ОП?
— Мое личное мнение, которое, наверное, не воспримут премьер с президентом, я бы сделал АСИ секретариатом «Открытого правительства». Потому что уже есть структура — автономная некоммерческая организация под названием АСИ. И есть «Открытое правительство» как некое экспертное сообщество. Ну, почему бы не совместить одно с другим? Ведь «Открытому правительству» для проведения в жизнь идей нужна какая-то структура, но не создавать же Министерство по делам открытого правительства или Министерство по делам демократии.
Это все равно что министерство правды по Оруэллу. Поэтому можно совместить АСИ и ОП. Ведь АСИ с его интернет-голосованиями и другими возможностями было не очень понятно многим, пока не появилась Национальная предпринимательская инициатива, коммуникатором и промоутером которой выступает АСИ. В результате АСИ сейчас является в некотором смысле лоббистом интересов бизнес-сообщества, не воспринимая, конечно, бизнес-сообщество как заказчика. Кстати, 3 мая мы договорились с президентом, что все руководители бизнес-объединений входят в наблюдательный совет АСИ.
Возвращаясь к более глобальной теме, хочу еще раз сказать — нам нужна понятная технология взаимодействия гражданского общества с правительством, с президентом. Причем она должна опираться на прописанные в законе требования к этим институтам гражданского общества как представителям публичного интереса. Это не просто, так сказать, тусовка. С партиями — понятно, они через выборы демонстрируют, что они институты публичного права и вовлекаются в эту технологию взаимодействия через парламент. А организации гражданского общества и бизнес-сообщества как публичные институты, конечно, должны еще доказать, что они представляют интересы если не большинства, то существенного числа представителей своих социальных групп. Для них технология вовлечения — участие в публичной экспертизе. Краудсорсинг — хороший метод для обсуждения законопроектов, хороший способ оценить, что общество думает по поводу такого-то предложения. Но генерировать идеи, проекты должны институты, такие как РСПП, которые и законопроект могут написать. Генерация инициатив, доведенных до уровня текста, это ответственность институтов, как и развернутая постатейная экспертиза документов с формулировками, что и как исправить. Это могут сделать только публичные институты.
— Но в итоге, судя по всему, будет существовать обширная система краудсорсинга и взаимодействия структур гражданского общества через экспертные площадки с властью — и через АСИ, и через «Открытое правительство». Может, и нынешняя протестная активность как-то успокоится, сможет войти через эти площадки в конструктивное русло сотрудничества?
— У людей появляется больше возможностей как минимум участвовать в дискуссии. А еще лучше, если они будут видеть, что их предложения реализуются, тогда меньше будет и крикунов, извините за выражение. Тогда уже Гайд-парк нужен будет для тех, кто, условно говоря, только может какой-то экзальтацией привлечь внимание прохожих. А вовсе не для людей, которые могут действительно прописать на хорошем профессиональном и технологическом уровне то или иное свое предложение.
Должны быть правильно организованы процедуры краудсорсинга и «Отрытого правительства», чтобы находить и вовлекать в работу людей с учетом их способностей и профессионализма, а не ради демонстрации приверженности красивым идеям. Вот тогда можно говорить о социальных лифтах, а пока этого нет — никакие кадровые резервы, президентская сотня и тысяча не обеспечивают этого продвижения с понятными критериями. Назначение Николая Никифорова, 29-летнего айтишника из Татарстана на пост министра, и выдвижение 40–45-летних замминистров на посты министров — это еще не социальный лифт как система.
И конечно, неплохо будет, если у «Открытого правительства» появится хороший бюджет и можно будет заказывать этим выявленным талантам какую-то реальную работу, привлекая юристов, экспертов, которые могут воплотить ценные идеи в жизнь.