В написанной для "Ъ" статье президента фонда "Центр стратегических разработок" (ЦСР) МИХАИЛА ДМИТРИЕВА и директора фонда ЦСР СЕРГЕЯ БЕЛАНОВСКОГО оцениваются возможные последствия непродуманных решений. Исследователи полагают, что власти не имеют возможности идти на радикальные меры.
С началом очередного политического сезона появились новые сигналы о нарастании политических рисков. Часть из них — это риски объективные. Они мало зависят от властей и вытекают из фундаментальных изменений общественных настроений. Но часть этих рисков носит рукотворный характер и свидетельствует о том, что федеральная власть не извлекает уроки из недавнего прошлого.
Сначала о рисках объективного свойства. Свежие сентябрьские данные Фонда общественного мнения (ФОМ) подтвердили наш майский прогноз о неизбежности новой волны падения доверия к власти, сделанный в докладе ЦСР Комитету гражданских инициатив. Эта волна оказалась еще более резкой, чем предыдущее падение — с апреля по декабрь 2011 года, закончившееся уличными протестами в Москве и других крупных городах. К декабрю 2011 года рейтинг доверия В. В. Путину упал до 45%, то есть фактически вернулся к уровню 2004 года, но затем в результате предвыборной кампании, в марте 2012 года, возрос до 55%, восстановившись до уровня начала 2011 года. Однако в мае падение возобновилось, и за лето рейтинг упал до исторического минимума — 43%. Одновременно достиг исторического максимума антирейтинг (рейтинг недоверия) В. В. Путину — 24%. В прежние кризисные периоды антирейтинг не поднимался выше 17%.
Представляется, что сейчас дело обстоит серьезнее, чем в 2011 году. Тогда еще можно было говорить об обратимости этого тренда и обсуждать возможные действия властей, чтобы этого добиться. Похоже, что с тех пор тенденция к падению доверия набрала инерцию и стала необратимой. Как и в других аналогичных ситуациях в прошлом, сила инерции российского общественного мнения уже столь велика, что даже самые энергичные и разумные действия властей способны лишь на время приостановить ее, но уже не развернуть в обратном направлении. Тем более не эффективны меры по закручиванию гаек, поскольку падение доверия в массовых слоях общества пока не сопровождается ростом агрессии и склонности к протестам. Бесполезны и пиар-акции типа полетов с журавлями, поскольку растущее разочарование имеет не поверхностно имиджевые, а гораздо более фундаментальные причины. Как показало наше весеннее исследование, в основе этой тенденции лежат растущая усталость общества от старых политических элит и начавшийся спонтанный поиск лидеров новой формации. Несмотря на быстрый темп падения доверия, этот процесс еще далек от завершения и в недалеком будущем может привести к новым неприятным для власти рекордам. В конечном счете повернуть его вспять сможет лишь обновление политических лидеров верхнего уровня, а к такой постановке вопроса власть пока не готова в принципе. Это означает, что в ближайшей перспективе властям придется волей-неволей смириться с дискомфортом от неуклонного падения доверия населения.
Поствыборный радикализм
Субъективные риски для властей состоят в том, что нарастания политических угроз они пока не ощущают и предпочитают действовать исходя из предположения о практически неисчерпаемом кредите доверия, полученном президентом в ходе весенних выборов. Именно на этом предположении и основывалась летняя инициатива по пенсионной реформе, которая оказалась самой радикальной из всех когда-либо реализованных в современной России.
Июльские предложения Минтруда должны были быть одобрены в трехмесячный срок без какого-либо широкого публичного обсуждения. Между тем они предусматривали практически полный демонтаж всех существующих элементов пенсионной системы, включая самые современные — по европейским меркам, которые были введены сравнительно недавно.
В частности, предполагалась ликвидация обязательной накопительной составляющей, а также полный демонтаж всей системы добровольных накопительных пенсий. Это включало запрет на привлечение новых участников всем существующим негосударственным пенсионным фондам с созданием новых фондов в форме хозяйственных обществ, работающих по новым правилам, которые еще предстояло установить. В распределительной системе предполагался полный отказ от персонифицированного учета взносов без упоминания о признании накопленных на них прав. Предлагалась новая формула расчета пенсии, большинство коэффициентов которой не имело прямой связи с показателями статистики и персональными данными работников и могло произвольно варьироваться чиновниками Пенсионного фонда. В системе досрочного выхода на пенсию предполагалось отменить досрочные пенсии врачам и учителям, заменив их надбавками к заработной плате. Для работников в особых и вредных условиях труда практически без переходного периода предлагалось установить повышенные ставки взносов работодателей. Не затронутыми реформой оставались лишь пенсии силового блока и госслужащих. По существу, новый подход отбрасывал пенсионную систему в архаическое состояние собеса начала 1990-х годов, не решая при этом задачи ее устойчивости перед лицом старения населения.
С точки зрения интересов населения эта реформа не решает ни одной проблемы. Основным ее лозунгом стало решение технической проблемы Пенсионного фонда России (ПФР) — уменьшения его расчетного дефицита. Оно никак не увеличивает величину пенсий, а просто меняет систему взаиморасчетов между бюджетом и ПФР. Это, по сути дела, внутренняя проблема чиновников ПФР, которую они пытаются решить путем глубокой переделки всей пенсионной системы.
Но еще в первой половине августа высокопоставленные чиновники Минтруда и Пенсионного фонда показывали твердую уверенность в реализуемости своих предложений и намекали на позитивное отношение руководства страны к этим инициативам. В ответ на логичный вопрос о том, как эти предложения соотносятся с реальными интересами массовых слоев населения, высокопоставленный чиновник администрации президента ответил встречным вопросом: "Вы нам угрожаете?"
Первые отклики общественности и СМИ на этот пакет показали, насколько негативно такая инициатива может быть воспринята в обществе. К концу августа чиновники почувствовали наконец опасность и вынесли на обсуждение новую редакцию предложений в виде стратегии пенсионной реформы на период до 2030 года.
За исключением предложений по фактической ликвидации обязательной накопительной составляющей и повышенных ставок взносов по досрочным пенсиям новая стратегия вообще лишена каких-либо конкретных предложений. Но этим она усиливает неопределенность и создает риски появления немотивированно радикальных решений уже непосредственно в процессе ее практической реализации.
Забытая монетизация
Последствия такой реформы могут стать сходными с другой, видимо, уже забытой властями реформой — монетизацией льгот, реализованной в 2005 году.
Суть обеих реформ — резкие изменения правил игры, которые удобны чиновникам, но непонятны и крайне дискомфортны для граждан. Как и нынешняя пенсионная реформа, монетизация проводилась на волне политической эйфории властей после успешных выборов В. В. Путина на второй президентский срок. Она готовилась в быстром темпе и без широкого общественного диалога и разъяснительной работы среди населения. Ее целью было не уменьшение социальных выплат (в конечном счете для смягчения массового недовольства пришлось дополнительно потратить примерно 3% ВВП), а радикальный пересмотр сложившихся десятилетиями привычных правил предоставления социальной помощи населению. Этот подход оказался непонятен и дискомфортен для населения. Справедливости ради надо отметить, что тогда одним из мотивов реформы была модернизация безнадежно устаревшей советской системы оказания льгот, а не возврат от более современной системы к советской архаике, как в случае с пенсионной реформой. В отличие от предлагаемой пенсионной реформы, монетизация льгот не делала исключений и для силовых ведомств, которые она затронула в полной мере. Разница и в том, что тогда реформу пытались осуществить на восходящем тренде рейтинга В. В. Путина, тогда как нынешнюю — на нисходящем.
При монетизации льгот было ощущение неисчерпаемости кредита доверия В. В. Путину, полученного им на выборах. Поэтому считалось, что даже не очень популярные меры не повредят этому кредиту. Однако монетизация вызвала не только падение рейтингов, но и уличные протесты. При этом ее влияние на рейтинги В. В. Путина часто недооценивают.
С методической точки зрения существует не один, а несколько рейтингов, наиболее важными из которых являются рейтинг доверия наведенный; рейтинг доверия спонтанный; электоральный рейтинг (или рейтинг голосования из предложенного списка кандидатов).
Спонтанный и наведенный рейтинги отличаются следующим. При измерении спонтанного рейтинга доверия респонденту задают вопрос типа: "Кому из известных вам политиков вы доверяете?" При этом ему не дается никаких подсказок или списков с именами, из которых он должен выбрать ответ. Наведенный рейтинг отличается как раз тем, что респонденту вручают карточку со списком имен, из которых ему предлагается сделать выбор. Понятно, что наведенные рейтинги, как правило, заметно превышают спонтанные. Это нормальный эффект, связанный с ограничениями памяти респондента и некоторыми другими эффектами.
Приведенный ниже график, составленный на основе опубликованных данных ФОМ, с одной стороны, показывает, что в момент объявления решения правительства о монетизации льгот снизились все рейтинги — но не на одинаковую величину и не на одинаковое время.
Меньше всех пострадал наведенный рейтинг доверия В. В. Путину. В январе--феврале он упал на 4 процентных пункта (с 46% до 42%). Приблизительно с конца лета 2005 года он восстановился и к концу этого же года даже несколько возрос, что дало среднее за год значение, равное значению прошлого года (46%).
Однако спонтанный рейтинг доверия пострадал значительно сильнее и оставался на сниженном уровне в 2005-2006 годах — вплоть до 2007 года, когда началась очередная федеральная выборная кампания. В январе--феврале 2005 года этот рейтинг упал на 9% (с 34% до 25%) и на этом уровне оставался практически до конца 2005 года. В 2006 году он вырос до 33% и лишь в предвыборном 2007 году значительно превысил уровень 2004 года.
Аналогичная картина складывается и с электоральным рейтингом, который в январе--феврале 2005 года упал на 11% (с 54% до 43%), к 2006 году возрос до 45% и восстановил уровень 2004 года лишь в 2007 году.
Что означает различие в величине и динамике названных рейтингов? Наведенный рейтинг доверия представляет собой своего рода подсказку, за которую склонны хвататься люди малоосведомленные или крайне равнодушные к политике. Это в основном молодежь в возрасте 18-25 лет и жители сельской глубинки. Напротив, спонтанный рейтинг в большей степени требует формулирования собственной позиции. Отсюда совершенно разный эффект при оценке доверия В. В. Путину после монетизации. Если при оценке наведенным рейтингом негативный эффект монетизации продлился два месяца, а потом, казалось бы, стал быстро забываться, то оценка спонтанным рейтингом дает совершенно иную картину: событие запомнилось на два года, фактически на весь оставшийся электоральный цикл, и забылось только во время очередной федеральной выборной кампании. Аналогично дело обстояло и с электоральным рейтингом.
Надежда на длинную дистанцию
Чтобы понять, к чему может привести обостренная реакция населения на пенсионную реформу по аналогии с монетизацией льгот, мы провели несложные иллюстративные расчеты. При оценке возможных социальных и политических последствий новой пенсионной реформы необходимо учитывать различия в электоральной ситуации середины нулевых и начала 2010-х годов. За период с 2004 по 2008 год наведенный рейтинг доверия В. В. Путину возрос с 46% до небывалых 70%. Даже если другие индикаторы давали меньшие показатели, все равно позитивная динамика была беспрецедентной. Теперь эффект радикальной пенсионной реформы будет проявляться на фоне тенденции к падению рейтингов.
В связи с тем что ФОМ перестал на регулярной основе публиковать спонтанные рейтинги политиков, обратимся к опубликованным данным ВЦИОМа. За период с 12 августа по 2 сентября 2012 года, то есть за три последние недели лета, спонтанный рейтинг В. В. Путина снизился на 3 процентных пункта (с 49% до 46%), причем еженедельный характер замеров позволяет говорить об устойчивости этой тенденции. Хотя трудно говорить о сопоставимости данных, полученных разными организациями и, возможно, по разной методологии,— можно сказать, что, если в результате реформ рейтинг упадет в 1,4 раза, как это произошло в 2005 году, его величина составит 33%. Если учесть уже сложившуюся тенденцию снижения рейтинга и предположить, что он и дальше будет снижаться по 1 процентному пункту в неделю, то к концу года он составит около 30%, а после объявления о реформах и падении в 1,4 раза в январе его величина может составить 21%. При тех же допущениях спонтанный антирейтинг сравняется с положительным рейтингом или даже превысит его. Оговоримся еще раз: представленные оценки не следует рассматривать как прогноз рейтингов доверия — а скорее как иллюстрацию потенциальных масштабов риска, с которыми могут столкнуться власти сегодня, если они будут инициировать радикальные социальные эксперименты на нисходящем тренде доверия населения.
Российские власти очень внимательно следят за рейтингами и хорошо знают всю эту картину, дополненную в 2012 году серьезными уличными протестами. Почему же в такой ситуации они вновь идут на столь рискованные реформы? Очевидно, у них бытует точка зрения, что за оставшиеся пять лет президентства все как-то забудется и рассосется, как это было в 2005-2007 годах. Но сформировавшийся тренд падения доверия к президенту В. В. Путину и другим институтам власти говорит о том, что дело может закончиться серьезной политической встряской, толчком к которой, как это ни парадоксально, послужат второстепенные ведомственные интересы чиновников социального блока.
Власти до сих пор не осознали, что сегодня у них нет достаточного кредита доверия для проведения радикальной и в то же время бессмысленной с точки зрения интересов населения социальной реформы. Гораздо эффективнее для них было бы сосредоточиться на осторожных социальных мерах по сдерживанию падения доверия, а не на инициировании масштабных радикальных экспериментов, которые без какой-либо необходимости спровоцируют население, и без того уставшее от правящих элит. Даже развитие пенсионной системы — если подходить к нему ответственно и конструктивно — можно использовать для улучшения отношений с населением. Такие меры, как переход к гибкому возрасту выхода на пенсию и повышение эффективности регулирования системы пенсионных накоплений, могут быть весьма популярными и привести к повышению долгосрочной устойчивости пенсионной системы, но не берутся властями на вооружение.
