На прошлой неделе из правительства в Госдуму поступил проект российского бюджета на 2013-й и два последующих года. Ключевой идеей бюджета остается стабилизационный фонд. Обозреватель "Власти" Сергей Минаев напоминает, что этому фонду еще ни разу не удалось что-нибудь стабилизировать.
Когда в 2003 году Минфин разрабатывал концепцию создания в России стабфонда, он особо отметил его преимущества по сравнению с уже существующими способами использования высоких мировых цен на нефть. В концепции говорилось: "Попытка создать аналог финансового механизма, позволяющего накапливать дополнительные доходы бюджета, вызванные благоприятной внешнеэкономической конъюнктурой, была реализована в законодательстве о бюджете в 2002-2003 годах путем создания финансового резерва. Особенность его формирования состояла в том, что в качестве источника финансового резерва не были определены конкретные целевые доходы... Отсутствие четких механизмов изъятия дополнительных доходов бюджета... способствовало росту непроцентных расходов бюджета и ослаблению бюджетной политики". Минфин замечал, что дополнительные доходы в 2000 и 2001 годах составили соответственно 300 млрд и 397 млрд руб. Из них на увеличение непроцентных расходов было направлено 137 млрд и 105 млрд руб. Отсюда слишком высокая инфляция и слишком большое укрепление реального курса рубля.
Со стабфондом, подчеркнуло министерство, все будет по-другому: "Действие механизма стабилизационного фонда основано на изъятии сверхдоходов бюджета и, соответственно, излишней денежной ликвидности из экономики в периоды высоких цен на основные товары российского экспорта и, наоборот, использовании средств фонда в периоды неблагоприятной мировой конъюнктуры в целях компенсации недостатка средств для выполнения бюджетных обязательств и источника денежного предложения". В стабфонд предлагалось зачислять доходы от экспортных пошлин на нефть и нефтепродукты, а также налог на добычу полезных ископаемых при цене на нефть, превышающей базовую (среднюю цену, сложившуюся за предыдущие годы,— $18,5 за баррель российской Urals).
В начале февраля 2004 года заместитель председателя правительства Алексей Кудрин отчитался о первом взносе в фонд: за неделю туда поступило 106,3 млрд руб. (Несмотря на то что формально глава Бюджетного кодекса о стабфонде вступила в силу 1 января 2004 года, на деле фонд открылся только 30 января: Минфину потребовалось время, чтобы утвердить правила накопления.) Согласно тогдашним правилам, в стабфонд перечислялись допдоходы федерального бюджета, возникающие при цене на нефть марки Urals выше $20 за баррель, а также остатки средств федерального бюджета на начало финансового года и доходы от размещения средств стабилизационного фонда.
А в феврале 2009 года власти объявили о начале масштабного расходовании средств стабфонда, который за пять лет успел разделиться на две части — резервный фонд и фонд национального благосостояния. Власти подчеркнули, что бюджет в 2009 году будет дефицитным, дефицит будет покрываться за счет собственных возможностей (заимствований на внутреннем кредитном рынке, а также извлечения денег из резервного фонда, в котором на тот момент содержалось 4,8 трлн руб.) и этих средств будет достаточно, чтобы сбалансировать бюджет в этом и последующих годах.
В первоначальном виде бюджет-2009 предполагал профицит: расходы — 9,024 трлн руб., доходы — более 10 трлн руб. Но в связи с общемировым кризисом его пришлось пересмотреть: возник дефицит не менее 6% ВВП, в связи с чем и потребовалось тратить резервные деньги. Несмотря ни на какой кризис, сокращение расходов не предусматривалось — они даже увеличивались. Российские власти исходили из того, что сокращение социальных и инвестиционных расходов в условиях кризиса ударит по перспективам российской экономики.
Казалось бы, ничего сверхъестественного тогда не произошло. Ведь с самого начала и предполагалось, что в случае падения мировых цен на нефть и нехватки денег на текущие бюджетные нужды придется расходовать средства стабфонда, который ради этого и был создан. Однако следует отметить, что по сравнению с 2003 и 2004 годами, когда стабфонд был задуман и приведен в действие, значительного снижения цен на нефть не произошло: фонд встретил свое пятилетие примерно с теми же ценами, при которых родился. В 2003 году среднегодовая цена американской нефти WTI, считавшейся тогда главным ценовым ориентиром, составляла около $30 за баррель, в 2004 году — около $40 за баррель. Они и в начале 2009 года находились на этом уровне: за баррель WTI давали $35.
В итоге получилось, что во внешнеэкономической конъюнктуре, не находящейся в ведении российских властей, мало что изменилось. Впору было вновь выходить с идеей откладывания нефтяных денег. Однако изменилась бюджетная ситуация: вместо бюджета, в котором были лишние деньги, получился бюджет, в котором денег не хватает. И вместо откладывания нефтяных денег власти приступили к их трате.
Возникает вопрос: что, собственно, стабилизировал стабфонд за пять лет существования? Первоначально предполагалось, что он должен сбалансировать бюджетную ситуацию. Дополнительные нефтедоллары с мирового рынка не должны идти на безудержное расширение бюджетных расходов: они должны тратиться на создание аварийных запасов, необходимых для финансирования насущных потребностей. Однако за пять лет происходило расширение бюджетных расходов в самых различных направлениях, и финансировалось оно именно за счет нефтедолларов.
Первоначально также предполагалось, что стабфонд должен стабилизировать ситуацию в денежной сфере. Отвлечение с потребительского рынка части нефтедолларов позволит привести в чувство российскую инфляцию, которая наконец начнет выполнять антиинфляционные планы властей. Получилось, однако, так, что единственный случай выполнения антиинфляционного плана непосредственно предшествовал созданию стабфонда (инфляция осталась на запланированном уровне 12%). После этого план ни разу не был выполнен, а в предкризисные годы инфляция превышала 13%.
Впрочем, российские власти могли сказать, что без стабфонда инфляция была бы еще выше. А бюджетные расходы росли потому, что мировые цены на нефть в период пятилетнего существования стабфонда били все рекорды, дойдя в 2008 году, перед тем как разразился кризис, почти до $150 за баррель. И этот ценовой взлет был вне контроля российских властей. Надо же было дать возможность насладиться плодами нефтяного процветания российской экономике и всем гражданам. А в расходовании средств стабфонда в условиях кризисного расширения бюджетных расходов можно было усмотреть возможность для граждан продолжать пользоваться результатами рекордных цен на нефть в условиях, когда они уже перестали быть рекордными.
В нынешнем проекте закона "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 года и 2015 годов" ценам на нефть и пополнению резервного фонда и фонда будущих поколений уделяется значительное внимание. Премьер Дмитрий Медведев особо подчеркнул: "В этом году бюджет сверстан с учетом бюджетного правила, согласно которому лимит расходов зависит от средней цены на нефть за предыдущие годы, а не от текущих показателей. Это правило строгое, но оно поможет нам обеспечить внутреннюю стабильность и, что особенно важно, независимость от ценовых колебаний на мировых рынках, чтобы нам не пришлось переписывать бюджет, сокращать расходы в тот период, когда произойдет падение цен на нефть. А сверхдоходы будут направляться на пополнение резервного фонда".
Проект бюджета исходит из того, что мировая цена на нефть в 2013 году составит $91 за баррель, в 2014 году — $92 за баррель, в 2015 году — $93 за баррель. А резервный фонд, в котором по итогам 2012 года, как предполагается, окажется 2781,8 млрд рублей, по итогам 2013 года вырастет до 3173 млрд рублей, по итогам 2014 года — до 3882,3 млрд, по итогам 2015-го — до 4722,7 млрд. рублей. Фонд национального благосостояния, который к концу нынешнего года должен составить 2759,6 млрд рублей, в следующем, как предполагается, вырастет до 2843,2 млрд рублей, в 2014 году — до 2843,2 млрд рублей, а в 2015-м — до 2847,7 млрд рублей. Таким образом, несмотря на полную неопределенность с дальнейшим развитием мирового финансового кризиса и с мировыми нефтяными ценами, власти предполагают пополнять обе части бывшего стабфонда.
Как бы то ни было, идея стабфонда по-прежнему лежит в основе российского бюджета, хотя, как уже показал опыт, он ничего не стабилизирует — ни бюджетные расходы, ни потребительские цены. Впрочем, тот же опыт показал, что существование стабфонда порой приводит к самым парадоксальным результатам. В январе 2009 года Минфин доложил об увеличении и резервного фонда, и фонда национального благосостояния: из-за падения мировых нефтяных цен в России стал быстро снижаться курс рубля, а так как средства обоих фондов хранятся в иностранной валюте, в рублевом исчислении они начали быстро расти. А дефицитному российскому бюджету нужны именно рубли. В общем, в любой кризисной ситуации можно найти положительные стороны, полностью уравновешивающие отрицательные: как во время первой волны мирового финансового кризиса, так и во время второй.