В направлении деятельности

Белый дом серьезно переработал проект Основных направлений деятельности правительства (ОНДП) до 2018 года, но не торопится его утверждать. Проанализировав прошлые ОНДП, "Власть" выяснила, что документ не был исполнен не только из-за кризиса, но и из-за ряда системных противоречий. Без их устранения нынешний документ рискует повторить судьбу своего предшественника.

ВЕРА СИТНИНА

ОНДП представляют собой развернутый план действий по всем возможным направлениям жизни страны — от борьбы с курением до внедрения прорывных технологий в промышленности. Документ определяет целевые показатели и назначает ответственных за их исполнение. Это уже вторая попытка придать работе правительства осмысленный характер. Впервые ОНДП были приняты на четырехлетний срок в 2008 году, с появлением в Белом доме Владимира Путина. Судя по тому, что теперь срок целеполагания увеличился до шести лет, премьерский срок и в дальнейшем будет совпадать с президентским.

В Белом доме к подготовке документа относятся очень серьезно. Планировалось, что ОНДП-2013-2018 утвердят 15 ноября, но сроки сдвинули на неопределенный срок — чуть ли не на начало следующего года. По сравнению с первым вариантом, представленным в середине октября, направления изрядно похудели, однако им до сих пор не хватает конкретики. К тому же, отмечают эксперты, сохраняется главный конструктивный недостаток предыдущего ОНДП: документ написан по принципу "Знаю что, не знаю как".

"Власть" проанализировала выполнение предыдущего плана и выяснила, что определенные цели и поставленные задачи вовсе не означают, что работа правительства, а вслед за ним и социально-экономическое развитие страны пойдут в указанном направлении.

К 2012 году, по прогнозам авторов ОНДП-2008-2012, Россия должна была стать "инновационной, инвестиционно привлекательной, социально ориентированной и эффективной". В результате реализации всех этих мер ВВП должен был ежегодно расти на 6-7%. В том, что страна не добилась таких высот, по мнению чиновников, виноват мировой экономический кризис. Но детальный анализ показывает, что кризис зачастую был наименьшим из зол. Откладывая принятие новых ОНДП, правительство не торопится анализировать исполнение старых. Хотя работа над ошибками могла бы помочь избежать их повторения.

Две стратегии объединяет общий посыл "За все хорошее, против всего плохого". Действительно, кто поспорит с тем, что нужно повышать уровень жизни граждан или создавать новые рабочие места. Другой вопрос (и это тоже роднит обе стратегии), что их выполнение строго необязательно. И этот фактор повлиял на низкую результативность ОНДП ничуть не меньше, чем кризис.

Например, в документе черным по белому написано: "Будут созданы условия, позволяющие работающему человеку сформировать в системе обязательного пенсионного страхования достаточные пенсионные накопления. В частности, будет реализован комплекс мер по укреплению накопительной составляющей пенсионной системы, урегулирован порядок финансирования выплат накопительной части трудовой пенсии". В итоге правительство пошло в прямо противоположном направлении. А все потому, что не выполнило другое свое обещание, также заложенное в ОНДП,— "рост расходных обязательств государства должен строго соответствовать росту экономики".

Согласно первым ОНДП, до 2012 года перед страной стояло пять главных вызовов. По оценке зампредседателя совета по изучению производительных сил РАН Дмитрия Митяева, правительству удалось справиться лишь с одним — нестабильностью мировой экономики. Но это заслуга скорее Федеральной резервной системы США и Европейского центробанка, которые сверхмягкой монетарной политикой подняли цены на сырье и сделали внешний капитал доступнее.

Следующий вызов — значительное усиление роли человеческого фактора во всех областях развития экономики и общества. "Квалифицированный профессионал, носитель знаний, становится главным источником инноваций, определяющих в конечном счете глобальную конкурентоспособность социально-экономической системы",— сказано в ОНДП. "Не справились,— констатирует Митяев,— в рейтингах ООН по уровню развития человеческого капитала Россия не выросла или даже упала".

Кроме того, среди вызовов были обозначены ускорение технологических изменений, усиление роли экономических институтов в глобальной конкурентной борьбе за привлечение стратегических инвестиций. И наконец, последний вызов — ужесточение целого ряда ограничений экономического роста. "Важнейшим из них является снижение предложения трудовых ресурсов и дефицит квалифицированной рабочей силы. Другое ограничение — недостаточное развитие необходимой для ведения бизнеса инфраструктуры, в том числе транспортной и энергетической",— полагали авторы документа. "Нет, нет и нет,— резюмирует Митяев.— Намечены лишь точечные вещи типа Сколково, Роснано или РВК. Да, приняты программы инновационного развития крупных компаний, но степень износа основных фондов выросла, а доля инновационной продукции — нет. В глобальной конкурентной борьбе также нет больших побед. Российские институты развития почти не привлекают стратегических инвестиций. Единственным исключением стала сделка ВР с "Роснефтью". В борьбе с ограничителями экономического роста ситуация ухудшилась: вложения в инфраструктуру крайне недостаточны".

Эксперты отмечают, что с достижением правительством основных приоритетных направлений ситуация очень неровная: какие-то цели выполнены, какие-то полностью провалены.

Так, направление "Новое качество жизни" обещало позаботиться о здоровье человека, улучшении демографической и экологической ситуации. В части демографии есть улучшения, а в области здоровья и экологии основные проблемы остаются, отмечает Митяев. В части качественного и доступного здравоохранения о результатах говорить рано, реформа бюджетных организаций начата только в этом году.

В ОНДП говорится о необходимости "реализовать комплекс профилактических мероприятий, направленных на сокращение потребления алкоголя, наркотиков и табака". "Комплекс мер реализован, наиболее заметное — ночной сухой закон. В то же время планы по резкому увеличению налогообложения табака и алкоголя остаются планами. Стоимость сигарет и спиртного гораздо ниже, чем в западных странах, из-за опасений социального взрыва государство не рискует сразу резко поднимать акцизы",— говорит руководитель практики госуправления компании SBS-consulting Алексей Калинин.

"Необходимо реализовать на практике права граждан на выбор страховой медицинской организации, а также врача и медицинской организации в рамках ОМС",— обещали ОНДП. "Формально гражданин может выбирать и организацию ОМС, и врача, и поликлинику, но в реальности у него просто нет возможности такого выбора: относительная конкуренция между врачами и клиниками существует только в крупных городах, остальные привязаны к городским и районным без возможности выбора",— отмечает Калинин.

Он также считает, что не удалось "усилить государственную поддержку спорта высших достижений как важного источника популяризации массового спорта": успехи можно отметить только среди паралимпийцев.

Правительство собиралось "внедрить систему финансовых и страховых стимулов: для граждан — к сохранению здоровья, для работодателей — к повышению ответственности за здоровье". "Ничего значимого сделано не было. В условиях кризиса 2008-2009 годов каких-то финансовых стимулов, способных повлиять на сохранение здоровья и сокращение количества травм, не имелось",— говорит Калинин.

Направление "Качественное жилье — российским семьям" провалилось. Объемы жилищного строительства во многих регионах, например в Москве, снизились, отмечает Митяев. Зато направление "Создание условий для стабильного роста доходов населения" можно считать выполненным. Доходы населения на протяжении всех этих лет, кроме текущего года, росли опережающими темпами по отношению к производительности труда. Направление "Динамичная инновационная экономика" в целом выглядит лучше: удалось добиться и обеспечения макроэкономической стабильности, и снижения инфляции до 7% в 2012 году. В части формирования благоприятной среды для предпринимательской деятельности формально сделано много, но существенных результатов это не дало. Создано АСИ, реализуются первые дорожные карты предпринимательской инициативы, по нескольким индикаторам рейтинга глобальной конкурентоспособности произошли положительные изменения. Но в целом бизнес-климат не улучшился, что наиболее ясно отражается в рекордных цифрах оттока капитала, отмечает Митяев. "Развитие науки и формирование национальной инновационной системы" можно считать частично выполненным. Средства на науку в бюджете выросли, однако по-прежнему гораздо ниже по доле в ВВП, чем в странах ОЭСР. "С научными кадрами тоже не так все просто: хотя государство улучшило условия для аспирантов и молодых преподавателей, этот сектор все еще не слишком привлекателен",— добавляет Калинин.

Развитие минерально-сырьевой базы и повышение эффективности использования ресурсов провалилось: факелы на нефтепромыслах продолжают гореть, энергоемкость ВВП не снижается. Устранение инфраструктурных ограничений экономического роста также не состоялось. По такому показателю, как доступ бизнеса к инфраструктуре, Россия продолжает занимать одно из последних мест в мире, напоминает Митяев.

"Будет осуществлен переход от ЕСН к страховому взносу по единому для всех тарифу",— решило правительство и выполнило. А вот в деле борьбы с инфляцией оно принесло больше вреда, чем пользы. В ОНДП был заявлен "комплекс мер, направленных на сдерживание роста цен, прежде всего на продукты питания". "Инфляция "генерируется" не только и не столько розничной торговлей, сколько ЖКХ и сектором услуг. Да и в торговле начинания государства часто оказывались не антиинфляционными, а напротив: достаточно вспомнить неудачные последствия закона о торговле, проблемы с развитием конкуренции, или, например, "гречневый кризис" 2010 года",— отмечает Калинин.

Правительству удалось обеспечить сбалансированность бюджета, несмотря на период выборов, а также устойчивость и ликвидность банковской системы и финансовых рынков. "Можно много рассуждать о цене победы над кризисом 2008-2009 года и глубине падения фондового рынка, но устойчивость была обеспечена",— добавляет Калинин.

Большим достижением правительства эксперты считают вступление в ВТО, называя его главным показателем усиления конкуренции. Также они отмечают активную деятельность ФАС. Удалось усовершенствовать систему взимания акцизов и экспортных пошлин на нефтепродукты в целях стимулирования производства продукции высокой степени переработки. А вот меры по налоговому стимулированию увеличения затрат предприятий и граждан на образование, здравоохранение, приобретение жилья реализованы не были. "Вообще, многие из стимулирующих налоговых преобразований стали жертвами кризиса,— отмечает эксперт,— программы поддержки, по сути, были сконцентрированы на том, чтобы не допустить всплеска безработицы".

Проблема миграции как была, так и осталась. И кризис тут ни при чем. "Государство так и не определилось, как сформировать желаемый миграционный поток, и на этом фоне продолжает расти количество мигрантов "нежелательного" (по крайней мере, официально) профиля — низкоквалифицированной рабочей силы из Средней Азии",— считает Калинин.

Провалились амбициозные планы по созданию "прорывных продуктов" в авиации. Правительство мечтало о новых Ил-96, SSJ-100, Ту-204, глубоко модернизированном самолете Ту-204СМ, Ан-148. В итоге на стадию массового выпуска вышел только "Суперджет". Ту-204 не производится, заменяющий его 204СМ пока на стадии сертификации, произведены считанные борта Ан-148, Ил-96 переживает модернизацию под новые двигатели и не производится серийно.

"Для осуществления диверсификации российской экономики и обеспечения технологической безопасности страны будут реализованы программы развития высокотехнологичных отраслей, энергетической и транспортной инфраструктуры",— обещали ОНДП. "Отраслевые программы действительно были, но вот продуманной промышленной политики так и не получилось. Борьба отраслевых лобби на фоне экономического кризиса привела к тому, что меры поддержки были не скоординированы, эффективного стимулирования не получилось, базовые отрасли в своем развитии замерли",— констатирует Калинин.

"В 2010 году будет завершено создание межведомственной системы электронного документооборота",— сказано в документе. "Портал госуслуг — это большой шаг вперед, однако бумажные документы, телеграммы и письма остаются основными в общении органов власти",— добавляет эксперт.

Одним из приоритетов, напоминает Калинин, было создание рабочих мест и содействие самозанятости, на это в кризис отпускались немалые деньги, но прорыва так и не произошло.

Правительство дает себе второй шанс. Задачи в новом варианте ОНДП во многом похожи: основная цель, согласно последнему варианту,— сокращение разрыва в конкурентоспособности с развитыми экономиками и достижение достойного уровня жизни россиян. Внешние риски: нестабильность мировой экономики и динамика мирового спроса на углеводороды из-за "сланцевой революции". Внутренние вызовы: невозможность физического увеличения объемов экспорта энергоносителей, сокращение трудоспособного населения с одновременным увеличением численности россиян старше и младше трудоспособного возраста, замедление роста потребления со стороны населения, адаптация экономики к ВТО и необходимость сокращения ненефтегазового дефицита бюджета.

По словам Митяева, главное отличие проекта ОНДП до 2018 года от предшественника состоит прежде всего в том, что в него заложены конкретные целевые индикаторы из предвыборных статей Владимира Путина.

"ОНДП живы в той мере, в какой они воплощены в госпрограммах",— убежден президент исследовательского фонда "Институт модернизации государственного и муниципального управления" Владимир Южаков. Главное отличие старых ОНДП от новых состоит в том, что до 2012 года не было такого инструмента реализации, как жестко увязанные с бюджетом госпрограммы. Сами по себе федеральные и ведомственные целевые программы существовали давно, но их связь с ОНДП была условной, полагает Южаков.

Пока в проекте ОНДП сохраняется и главный недостаток — декларативность многих целей и отсутствие привязки к другим концепциям и стратегиям. "Основная проблема — эти документы никак не соотносятся с Концепцией долгосрочного развития до 2020 года, которая была разработана еще до кризиса 2008 года. Она ставит гораздо более амбициозные задачи и целевые ориентиры, которые на траектории ОНДП 2008-2012 годов и ОНДП до 2018 года недостижимы. Кроме того, принятые Основные направления бюджетной политики до 2015 года и принимаемые в настоящее время Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики также слабо состыкованы друг с другом. Пока не принят закон "О государственном стратегическом планировании" (в сентябре направлен правительством в Госдуму), все эти документы представляют собой острова, а не единую систему, у которой должен быть один заказчик и контролер",— отмечает Митяев.

По словам председателя экспертного совета общественной организации "Деловая Россия" Александра Осипова, новым ОНДП не хватает конкретики. От имени бизнеса он предлагает включить в документ конкретные показатели, демонстрирующие, насколько лучше стало жить и работать, например ввести целевые показатели доступа к водо- и теплоснабжению, телекоммуникациям и транспортной инфраструктуре. Необходимо введение таких показателей, как доля частного сектора в медицинских и образовательных услугах, в оборонной промышленности; доля электронного документооборота между госорганами, судами и компаниями; а также допустимый уровень теневой экономики. Нужны специальные налоговые режимы, особенно для новых производственных, модернизационных и инвестиционных проектов. Требуется динамичное развитие конкуренции на отраслевых и территориальных рынках, устранение неравенства с компаниями с госучастием, демонополизация рынков, на которых возможна конкуренция. Необходима действенная система мер поддержки, включая субсидирование и предоставление госгарантий, инвестпроектов, направленных на модернизацию и расширение производств. Необходимы финансовые и административные меры поддержки индустриальных парков, особенно частных, существенно снижающие завышенные стоимости обеспечения их инфраструктурой и уменьшающие сроки получения разрешений.

Таким образом, кардинальных перемен добиться не удалось. Все системные недостатки прошлого периода сохраняются в новом документе. Уточненные показатели и пересчитанные цифры не спасут документ от неисполнения.

Пятилетние планы развития народного хозяйства СССР принимались на съездах КПСС и имели силу закона. И то с исполнением директив часто возникали сложности. Чего уж ждать от ОНДП, которые просто утверждаются распоряжением правительства и не предусматривают никакой ответственности за их неисполнение?