С тем, что Россия переживает глубокий кризис, согласны все. Ожесточенные споры ведутся о причинах кризиса и, главное, путях выхода из него. Сегодня читателям "Коммерсанта" свое мнение по этому поводу (с которым уже ознакомились в Кремле) излагает бывший министр экономики ЕВГЕНИЙ ЯСИН.
17 августа
Сейчас в отношении людей, подписавших документы 17 августа 1998 года или принимавших участие в их подготовке, предпринята кампания дискредитации и шельмования. Вновь, как в 1994 году, привлекают прокуратуру. Сам Евгений Примаков позволил себе сказать: "В любом случае 17 августа на совести так называемых реформаторов. Это они подкосили банковскую систему России, наплевали на свои международные обязательства и ввели мораторий в одностороннем порядке".
Моя позиция иная: считаю, что, хотя принятые решения весьма далеки от совершенства, а порой просто топорны, мы все должны бы выразить признательность этим людям за мужество, за то, что они взяли на себя колоссальный груз ответственности, приняли на себя удар. Они дали возможность новому правительству все валить на них, пользуясь, однако, теми выгодами, которые давали власти августовские решения. Если бы это было не так, почему, следуя совету Александра Шохина, новое правительство не отменило ни одного из них. На самом деле эти решения при всех тяжелых последствиях избавили страну от иллюзий, поставили ее на почву реальности, намного менее приятной, чем нам казалось.
От Кириенко к Примакову
Конечно, коллапсы, подобные 17 августа, положено завершать отставками тех лидеров, при которых они случились.
Но с другой стороны, совершенно ясно, что Кириенко никак не повинен в кризисе. Более того, именно его правительство предложило реалистичную программу его преодоления и обладало необходимой энергией и компетентностью для ее реализации.
Наконец, и это главное, отправляя правительство в отставку в угоду благопристойным политическим манерам, президент опять открылся ударам оппозиционной Думы, которая, можно было ожидать, в этот раз отыграется за апрельское унижение. Так и вышло.
Те из президентского окружения, кто затевал эту интригу, полагали, видно, что для удаления из правительства фигур, желающих сохранять независимость от олигархов, подвернулась лучшая возможность. Они также думали, наверное, что возвращение Черномырдина Дума встретит с облегчением и быстро его утвердит.
Жизнь показала, сколь тяжелым был просчет. Утверждение премьера затягивалось в самый острый период кризиса. Пришлось идти на унизительные уступки в политической и экономической областях. Соответствующие документы, с колоссальным трудом согласованные к началу сентября, представляли собой полную сдачу позиций.
Будь после этого утвержден Черномырдин, была надежда, что он, по обыкновению, не станет выполнять всех обещаний.
Но тут коммунисты резко изменили тактику, соглашения были отброшены. Очень похожи на истину утверждения, что Лужков, начинающий президентскую кампанию, переманил или перекупил фракцию КПРФ, чтобы отодвинуть Черномырдина и самому занять место премьера. Ему оно нужно как трамплин к президентскому креслу, позволяющий расстаться с имиджем мэра Москвы, непривлекательным в провинции. После этого начались разговоры о левоцентристской коалиции во главе с Лужковым и с участием НПСР. Наверное, и Макашов с Илюхиным получили бы шанс быть причисленными к лику левоцентристов.
Итог: Лужков премьером не стал, президент не решился в третий раз предлагать Черномырдина, рисковать роспуском Думы, импичментом и вообще резким обострением политической обстановки. Появилась компромиссная фигура Евгения Примакова, принятая Думой "на ура". Выиграли только коммунисты.
Когда формирование нового кабинета в основном завершилось, когда он начал предпринимать первые робкие действия, стало ясно, что период либеральных рыночных реформ в России закончился. У власти утверждаются умеренные, как говорят, вменяемые левые горбачевского толка, я бы сказал, консерваторы.
Что будет
Объективные факторы
Нельзя не видеть те позитивные обстоятельства, которые благоприятствуют сегодня продвижению реформ.
Во-первых, нынешнее правительство не несет ответственности за то, что было в последние семь лет. Оно вправе вновь говорить о доставшемся ему тяжелом наследстве и необходимом времени на то, чтобы разгрести завалы. При этом совершенно неважно, насколько эта позиция соответствует действительности. Важно, что общество ее охотно воспринимает.
Во-вторых, впервые за семь лет правительство может рассчитывать на поддержку парламентского большинства. Есть известные предпосылки — хотя и не слишком надежные — для достижения согласия основных политических сил по поводу жестких мер, необходимых для выхода из кризиса. Во всяком случае, если коммунисты готовы проголосовать за профицитный бюджет, то это знак надежды для страны, кстати, определенно разоблачающий КПРФ.
Значит, до сих пор, разглагольствуя о народных интересах, они сознательно наносили ущерб стране — лишь бы навредить "антинародному режиму". Действовали по принципу "чем хуже, тем лучше". Для них.
Тем не менее смена их отношения к "своему" правительству и готовность поддерживать предлагаемые им непопулярные меры для России полезны.
В-третьих, девальвация рубля создала известное "окно" возможностей для ряда отраслей российской экономики. Если их активно использовать, то в течение обозримого периода можно добиться стабилизации или даже некоторого роста производства.
В-четвертых, нет худа без добра: сама острота ситуации, большая, чем когда бы то ни было ранее, будет толкать власти на решительные и консолидированные действия. То, что не удалось монетаристам (профицитный бюджет), может быть осуществлено их недавними оппонентами. Преступность и коррупция настолько обнаглели, что власти, загнанные в угол, вынуждены перейти в наступление.
В то же время негативные социальные и политические ограничения не будут давать правительству делать то, что надо, даже если бы оно хотело.
Низкий уровень жизни значительной части населения, глубокая дифференциация по доходам и материальной обеспеченности станут препятствовать реформированию социальной сферы, точнее, всем мерам, которые будут задевать интересы хотя бы какой-то социальной группы.
Узкое поле маневра в макроэкономической политике: увеличение денежной массы — инфляция и падение рубля; сжатие ее — рост неплатежей, натурализация экономики, снижение собираемости налогов.
Наконец, в близкой перспективе нас ждут парламентские и президентские выборы, которые уже сейчас дестабилизируют политическую обстановку. В этих условиях поддержка правительства со стороны думского большинства небезгранична: когда речь пойдет о непопулярных мерах, в преддверии выборов депутаты могут вспомнить рефлексы противостояния всему, что надо, но им невыгодно.
Субъективные факторы: исправление ошибок
Теперь о субъективных факторах. Новое правительство, во всяком случае его ключевые члены и их доверенные советники, пришли во власть, чтобы реализовать выношенные в оппозиции идеи. Юрий Маслюков сказал: "Мы пришли не мстить, а исправлять ошибки". Отлично! Какие именно?
Монетаризм, то есть борьба с инфляцией посредством ограничения денежной массы;
преуменьшение роли государства, расчет на то, что рыночные силы сами по себе могут привести экономику к подъему; иными словами, по крайней мере отчасти отвергается либерализация, включая открытие экономики;
приватизация "по Чубайсу", то есть задаром и быстро.
Отсюда следовали ожидания, что правительство, намеренное исправлять ошибки, будет:
во-первых, осуществлять эмиссию в крупных масштабах, дабы преодолеть монетаристские заблуждения предшественников и повысить монетизацию экономики;
во-вторых, повышать роль государства в регулировании экономики, в том числе посредством административных мер типа замораживания цен, нормирования рентабельности и т. п., обычно вызывающих каскад негативных последствий,— однако тем самым исправлять "ошибки либерализации";
в-третьих, исправлять ошибки приватизации, осуществляя национализацию "неправильно" приватизированных компаний или установление контроля над ними иными методами.
Такие действия были бы прямо направлены против реформ, представляли бы собой откат и поэтому, учитывая присутствие в правительстве левых, вызвали бы превентивную критику в прессе в период, когда правительство еще ничего не сделало, а только поручило "новым людям" писать проекты программных текстов.
На самом деле по прошествии 100 дней стало ясно, что пока такого разворота событий нет. Правительство определенно эволюционирует в своих взглядах. Эмиссия началась. При утверждении поправок к бюджету-98 правительство использовало "форточку", оставленную в законодательстве, и получило разрешение на покрытие бюджетных расходов за счет продажи ЦБ нерыночных облигаций. Кроме того, ЦБ поддерживал отдельные коммерческие банки и покупал валюту. Епитимья, которую наложило на себя правительство с 1995 года, таким образом, была снята.
Но денежные власти прониклись все же спасительной мыслью о том, что новая волна инфляции означала бы страшный удар по слабой российской экономике и их собственное поражение. Поэтому они проявляют сдержанность, и не исключено, что масштабы роста цен в 1999 году не превысят критических значений.
Бюджет-99 представлен с первичным профицитом и имеет шанс быть принятым, о чем Черномырдин и Кириенко могли только мечтать. Правда, в нем заложены сомнительные предположения о кредитах МВФ, реструктуризации внешнего долга и увеличении собираемости налогов, но ясно одно: новое правительство вынуждено проводить жесткую монетаристскую политику.
Примаков успокоил сторонников рыночных реформ в России, что национализации не будет, хотя, возможно, придется рассмотреть отдельные случаи незаконной приватизации. Напротив, продано 2,5% акций "Газпрома".
Область, в которой правительство Примакова еще продолжает попытки уйти от политики предшественников,— это повышение роли государства, прежде всего использование его возможностей для организации подъема производства.
В этой области есть меры, которые абсолютно необходимы и будут поддержаны любым здравомыслящим человеком. Слабость институтов государственной власти в современной России — очевидная и хроническая проблема. Не было ни одной правительственной программы начиная с 1993 года, где бы задача укрепления государства не ставилась. Другое дело, что достижений было мало. Если бы нынешнее правительство добилось реальных сдвигов в деле укрепления авторитета закона и правопорядка, в борьбе с преступностью и коррупцией, ему никто открыто не посмел бы возразить. Я готов поддержать большинство мер, предложенных правительством в части усиления таможенного и валютного контроля.
Но есть меры по повышению роли государства административного порядка, посредством которых правительство намерено преодолеть провалы рынка. А вот здесь нужна осторожность.
Замысел, который хочет реализовать правительство, состоит в том, чтобы стимулировать рост производства посредством:
1) снижения налогов на производство, в том числе НДС и на прибыль;
2) активизации промышленной политики, увеличения инвестиций в реальную сферу посредством создания специальных государственных институтов, мобилизующих ресурсы на нужды развития экономики.
Налоговая реформа по Боосу
Что касается снижения налогов, то эта идея не нова и имеет весьма широкую поддержку. Оно предусматривалось проектом Налогового кодекса, внесенного Черномырдиным, а также антикризисной программой Кириенко. В последней планировались также меры по сокращению перекрестного субсидирования и по снижению цен и тарифов в отраслях естественных монополий, которые могли составить в среднем 15-20%. Это более ощутимо, чем даже снижение НДС на 10%.
Логика налоговой реформы, предложенной Георгием Боосом и поддержанной Юрием Маслюковым, такова. Налоги все равно собираются на 50-60%, обусловливая лишь рост недоимок бюджета. Если сократить их вдвое, то собираемость возрастет, а положение предприятий облегчится, и они смогут высвободившиеся средства направить на инвестиции. Самый "плохой" налог — НДС, поскольку положенный возврат средств, уплаченных в ценах на ранее уже обложенные НДС сырье и материалы, происходит не сразу, отвлекая оборотные средства. Поэтому прежде всего надо снизить НДС.
Обещания Бооса: да, первое время сбор налогов может снизиться, надо найти способ заложить "яму". Но затем, уже через полгода, начнется рост производства. Появятся дополнительные доходы, и потери бюджета будут перекрыты.
К сожалению, здесь что ни утверждение, то заблуждение. Ему легко поддаться, потому что хочется поверить в давно ожидаемый результат. Даже либералам, ибо снижение налогов всегда написано на их знамени.
Пойдем по порядку.
Если налоги собираются на 50%, то снижение ставок само по себе не приведет к повышению собираемости. Напротив: кто платит, будет платить меньше, кто не платит, платить не начнет. А если вы намерены укреплять налоговую дисциплину, то с этого и начните.
Логическое противоречие: если налоги не платятся потому, что велико налоговое бремя, а вы, сократив ставки, намерены повысить эквивалентно собираемость налогов, то в чем будет облегчение налогового бремени? Ведь ожидают, что в итоге денег в бюджет поступит не меньше, а больше.
Да, говорят, но производство возрастет, увеличится налогооблагаемая база, и ту же сумму налогов заплатить будет легче. Извините, но кто доказал, что налоги — главное препятствие для повышения производства? Не низкий спрос, не отсутствие доступного кредита, не неумение делать конкурентоспособную продукцию и завоевывать рынки, а именно налоги. Доказать это невозможно, но доказывать легче. Потому что здесь всего один субъект, который потеряет,— государство, а на его стороне так мало защитников. Один Минфин да пара неразоружившихся монетаристов.
А они говорят: если хотите сократить налоги — вперед сокращайте обязательства государства, сокращайте расходы. А если не можете, если по уши влезли в долги и стоите на пороге государственного банкротства, то впору налоги не сокращать, а повышать, на что и пошло всеми осуждаемое правительство Кириенко.
Самый "плохой" налог — НДС. Ибо его приходится платить, от него трудней отвертеться.
Кроме того, он оберегает бюджет от потерь в период инфляции, а ее угроза пока не исчезла; напротив, возрастает.
Напомню, НДС был введен в 1992 году, когда после либерализации цен ожидали высокую инфляцию и хотели предупредить известный эффект Оливейры--Танзы, когда расходы бюджета растут быстрее доходов. Теперь сходная ситуация.
Отвлекаются оборотные средства, так как есть возврат? Неверно! Отвлекаются, так как нет возврата. Государство не вернуло положенных сумм возврата на 15 млрд рублей. Это половина ожидаемого эффекта для предприятий от снижения ставки. Верните! Не можете?
Нет денег, это верно. Но разве это не антигосударственная логика: если я не могу дать деньги, то снижу налог, то есть отдам их источник?
Я за снижение налогов. Других. Но НДС должен быть "священной коровой", это главная опора бюджета. Подрывать ее в период острейшего бюджетного кризиса — диверсия. Снижение ставки НДС даже 5% — первая реальная стратегическая ошибка правительства Примакова.
В 1999 году будет не то, что обещает Боос, а "непредвиденное" сокращение доходов бюджета, и немаленькое, которое можно будет закрыть только масштабными недофинансированием и (или) эмиссией.
Промышленная политика
Для обеспечения подъема производства и стимулирования инвестиций в реальную сферу правительство запланировало ряд мер (упоминаю только принципиально важные).
1. Освободить от налога на прибыль все средства, направляемые на инвестиции. Одновременно усилить государственный контроль за использованием средств, выводимых из-под налогообложения.
2. Отделение бюджета развития от текущего бюджета. Создание для его реализации Российского банка развития, возможно, на базе ряда банков с государственным участием.
3. Участие государства в гарантировании и страховании инвестиционных рисков. С этой целью предусмотрено создание специального Агентства по гарантиям и страхованию инвестиций от некоммерческих рисков.
Обсудим перечисленные меры. Идея освобождения от налога на прибыль всех инвестиционных расходов из прибыли не нова. Ее применяют в других странах. Надо, однако, оценить своевременность ее использования сейчас и у нас.
Напомню, сейчас на инвестиции используется менее половины амортизационных отчислений, прежде всего по причине недостатка оборотного капитала. Нормы амортизационных отчислений серьезно повышены. Стало быть, сокращение инвестиций происходит не из-за чрезмерного обложения прибыли или недостатка льгот, а из-за недостатка финансовых ресурсов вообще и особенно из-за высоких рисков, неопределенности прав собственности и т. п. Я уже не говорю о том, что сегодня амортизация и прибыль большей частью счетные категории, не воплощаемые в живых деньгах. Иначе говоря, факторы, препятствующие инвестициям, лежат в совершенно иной плоскости и дополнительная льгота делу не поможет, а только создаст еще один канал для увода денег из-под налогообложения. Не случайно упоминание в программе задачи усиления государственного контроля. Чем дело кончится известно заранее.
А вот планка предельной эффективности вложений будет понижена, тогда как на деле мы сегодня заинтересованы не столько в объемах, сколько в эффективности инвестиций.
Бюджет развития также идея не новая и в принципе правильная. Лично я убежден в том, что в период структурной перестройки государство обязано способствовать формированию передовой структуры производства, характерной для развитых индустриальных стран. Однако и прежде формирование бюджета развития упиралось в отсутствие ресурсов, а сейчас это обстоятельство будет ощущаться еще сильнее.
Аналогичные институты уже были созданы ранее. Напомню, ГОСИНКОР задумывался как государственная компания по страхованию инвестиций; Российская финансовая корпорация — для мобилизации ресурсов под инвестиционные проекты. Есть еще Росэксимбанк и "Росэксимгарантия". Ни одна из этих организаций не отличилась ничем, кроме, пожалуй, одного: она "пристроила" группы заинтересованных лиц. И их даже нельзя винить, поскольку ресурсов больше, чем на это, их учредитель им не дал. Поэтому своих, так сказать, уставных функций они выполнять не могут.
Напомню, есть также Российский банк реконструкции и развития (РБРР), задуманный точно для тех же целей, что сегодня Банк развития. Из-за отсутствия денег у государства к его созданию привлекли частный капитал. Сейчас это частный банк, из которого государство практически выкинули.
Есть ли основания полагать, что у вновь создаваемых институтов будет иная судьба? Боюсь, что нет. Их время, видимо, еще не пришло.
Впрочем, исподволь в нынешних правительственных кругах вынашивается "конструктивная" идея: если уж решили печатать деньги, то надо отдать их прямиком в бюджет развития, на высокоэффективные инвестиционные проекты. Проекты скоро начнут окупаться, и под пустые вначале деньги будет подведено материальное обеспечение.
При этом ссылаются на Кейнса и на позитивный опыт рузвельтовского нового курса после Великой депрессии.
На самом деле экономическая теория не отрицает того, что увеличение денежного предложения может привести к росту выпуска, но утверждает, что всегда эффект будет делиться между ростом выпуска и цен. Только с низкой вероятностью и на время эмиссия, куда бы она ни направлялась, приводит к росту выпуска, но почти всегда к пропорциональному росту цен.
В данном случае до того как появится доход от инвестиций, хоть самых эффективных, деньги сразу будут потрачены на зарплату, материалы и т. п., вызывая рост цен, если в экономике сильны инфляционные ожидания. На завершение проектов уже понадобится больше денег.
Далее, эффективность проектов — сильное допущение. Качество проектов сомнительно. Если брать по эффективности, то лучше всего вкладывать в прирост оборотных средств на предприятиях со свободными и эффективными мощностями. Но это сфера кредита. Это как бы не те инвестиции, от них ожидаются технологические сдвиги, новые мощности. Значит, сроки придется увеличить и инфляционный эффект усилится.
Наконец, раз государственные средства, то начиная от истоков и на всех этапах их движения появляются люди, желающие хотя бы тонкую струйку отвести от основного потока в свой карман. Уверения, что "сам министр лично будет контролировать" и т. п. не должны восприниматься всерьез, таков, по крайней мере, наш опыт 1992-1994 годов, к которому сейчас кое-кто призывает вернуться.
Поэтому вероятней всего инфляцию получим, воровство тоже, а позитивный эффект — нет.
В каком отношении действительно необходима и возможна активизация промышленной политики, так это в усилении процесса выведения старых мощностей, неэффективных производств, в интенсификации процесса банкротств. Но как раз это вряд ли будут делать. Во всяком случае, отмена постановления Кириенко об ускоренной процедуре банкротства было одним из первых решений нового правительства.
Тезисы о поддержке крупных предприятий были изъяты из правительственной программы, кажется, только под давлением МВФ. И это еще вовсе не значит, что отказались от соответствующей политики. То, что нынешнее правительство более прежнего подвержено отраслевому лоббированию, кажется очевидным. Во всяком случае, об этом свидетельствует и списание 25 млрд долга АПК, и принятый бесконкурсный порядок распределения "гуманитарного" продовольствия из США, и, судя по прессе, подготавливаемый отказ от конкурсного распределения индийского долга. Это только по ведомству Геннадия Кулика. Не случилось бы так, что именно в этом и будет заключаться "промышленная политика", огромными усилиями преодолевавшаяся в 1995-1997 годах.
Реформы
И с высокой степенью уверенности можно утверждать, что правительство Евгения Примакова не будет проводить никаких реформ, упоминавшихся выше, связанных так или иначе с ростом напряжения, с необходимостью преодолевать сопротивление.
Парадокс текущего момента. До сих пор правительства, считавшиеся реформаторскими, на самом деле реализовывали крайне консервативную политику. Теперь для выхода из кризиса от правительства умеренных консерваторов гораздо настоятельнее требуется проводить более жесткую монетарную политику и ускорять структурные реформы, наверстывать упущенное. Вряд ли оно станет это делать.
Легко понять почему: усталость большинства населения, непопулярность реформ; силы, поддерживающие правительство, всегда выступали против реформ; время до новых президентских выборов — время политической неопределенности, когда важнее сохранить стабильность, а не будоражить вновь людей. Увы, это так, хотя жаль, что еще минимум два года Россия вновь потеряет. И дорого заплатит за это.
Подведем итог. От нынешнего правительства не следует ожидать резких движений. Отката реформ не будет, продвижения тоже. Финансовая и денежная политики будут жесткими. Снижение налогов — самый решительный шаг правительства, вероятнее всего, закончится неудачей — с тяжелыми последствиями для бюджета. Промышленная политика будет, видимо, декларироваться, но не проводиться на деле — просто из-за отсутствия денег.
Поражение или отступление?
Я закончу доклад кратким политико-экономическим прогнозом.
1. "Оптимистический" сценарий. Предположим невероятное: сторонники реформ вновь вошли в правительство. Преодолевая сопротивление, они делают то, что надо делать с чисто экономической точки зрения.
Тогда мы получаем сравнительно низкую инфляцию, стабилизацию или даже небольшой рост производства, но наряду с этим усиление социального напряжения и почти наверняка крупную победу левых и национал-патриотов на парламентских и президентских выборах с последующей мрачной перспективой новых социальных экспериментов над Россией.
Так что этот сценарий вряд ли можно считать на деле оптимистическим. Слава Богу, его вероятность практически равна нулю.
2. "Пессимистический" сценарий. Нынешнее правительство пытается справиться с нарастающими угрозами методом исправления ошибок, корректировки реформ, усилением их социальной направленности.
Тогда мы получаем высокую инфляцию, сначала оживление, а затем более глубокий спад производства, еще большую натурализацию хозяйства, серьезное снижение уровня жизни и рост бедности. Однако население на опыте убеждается, что умеренные консерваторы или левые радикалы не способны решить ни одной проблемы России, а вот погубить ее — запросто. Мы как бы получаем прививку от популистской политики и национал-социалистической демагогии. Тогда, если, конечно, сохраним демократию, на выборах есть шанс выстроить сильную правую оппозицию, иметь президента и правительство, которые не будут стесняться слова "реформы".
Так что этот сценарий, несколько более вероятный, чем первый, вряд ли можно считать таким уж пессимистическим.
3. "Реалистический" сценарий состоит в том, что правительство проводит сбалансированную политику: немножко борется с инфляцией, немножко поддерживает производство, немножко борется с коррупцией и преступностью, немножко потрафляет отдельным лоббистам, открывая отдельные щели для воровства.
Итог. До парламентских и президентских выборов держится сравнительно "умеренная" инфляция — до 100% в год. Производство вяло падает, производя впечатление некоторой стабилизации. То же и с уровнем жизни. Вроде бы ситуация особо не ухудшается, но и не улучшается. Мы получаем кредит МВФ, но минимальный; реструктуризацию долгов, которая ничего не решает.
К парламентским и президентским выборам приходим в состоянии максимальной неопределенности. Что будет со страной после них? Неясно: несемся как знаменитая птица-тройка с Чичиковым на борту.
Боюсь, что этот сценарий и самый реалистический, и самый пессимистический. Без кавычек. Необходима мобилизация всех общественных сил, на деле выступающих за демократию и рыночную экономику, чтобы он не осуществился.
Доклад печатается с сокращениями. Более подробное изложение доклада Евгения Ясина читайте в еженедельнике "Коммерсантъ ВЛАСТЬ".