Глава фонда «Институт социально-экономических и политических исследований» (ИСЭПИ), советник первого заместителя главы администрации президента Вячеслава Володина ДМИТРИЙ БАДОВСКИЙ первый предложил найти новые формы наделения губернаторов полномочиями вместо прямых выборов. По его мнению, способ прихода губернатора к власти мало влияет на развитие региона и качество элиты.
Фото: Валерий Мельников, Коммерсантъ / купить фото
— Какие субъекты могут выступить с инициативой избирать глав регионов депутатами?
— Есть несколько мифов по этой теме. Например, что все регионы перейдут к назначению губернаторов. Это не так. Смысл модели — непрямые альтернативные выборы главы региона. Голосуют депутаты, но на их выбор выносятся три кандидатуры, а не одна! Это реальный выбор.
— Да какой же выбор, если президент отсеивает?
— Раньше, с 2005 по 2012 год, действовала модель, когда кандидатов президенту предлагала только одна партия. Новая модель сильно отличается от прежнего порядка. Президенту на стол лягут документы на 12–18 кандидатов. По три от четырех партий в Госдуме, и еще могут быть дополнительные кандидаты от тех партий, которые имеют фракции в региональных законодательных собраниях. Каждая парламентская партия при выдвижении своей тройки кандидатов может консультироваться и с другими вновь созданными партиями. В итоге на конкурентное голосование депутатов выносятся три кандидата от всего идеологического спектра. Будет кандидат «Единой России», но будет и от КПРФ. «Справедливая Россия» проконсультируется, допустим, с «Гражданской платформой», и одну из кандидатур они предложат вместе. Шансы выдвинуть кандидата получит даже малая партия.
— Почему вы лично не считаете выборы полезными?
— Я не считаю полезными не выборы вообще, а именно губернаторские выборы. Выборы губернаторов не являются конституционно закрепленной нормой. Выборы губернаторов сложились в стране в 1996–1997 годах. Потому что команда президента Бориса Ельцина была заинтересована, чтобы избрать его на второй срок, и надо было заручиться поддержкой региональных элит. В результате торга и было принято решение об их прямом избрании. Региональным элитам в нашей стране вообще свойственны эти желания — «отвязаться» и получить дополнительное пространство торга с Москвой.
— Так, может, в 2011 году прямые выборы вернули по тем же мотивам?
— В обществе определенный запрос на губернаторские выборы существует. Тем не менее у нас страна сложная, федерация асимметричная, регионы разные. Исторически существует проблема взаимоотношений федеральной и региональных элит. И в нашем докладе (доклад ИСЭПИ.— “Ъ”) мы отразили вариант, который я считаю оптимальным. Смысл в том, что губернатор региона появляется непосредственно по итогам выборов регионального парламента. Если, например, взять Москву как субъект РФ, то на выборы Мосгордумы вышли бы «Единая Россия» во главе, допустим, с тройкой Собянин—Жуков—Швецова, «Гражданская платформа», предположим, с тройкой Прохоров—Починок—Навальный. И если бы выиграли вторые, то Владимир Путин должен был бы предложить Прохорова или кого-то из тройки на утверждение Мосгордуме мэром. Эта модель обеспечивает связь между прямыми выборами законодательного собрания и тем, кто становится главой региона, максимально приближена на региональном уровне к модели парламентской республики. Это та конструкция выборов главы региона, когда оправданным был бы переход на парламентских выборах к так называемой связанной смешанной системе — то, что предлагает Комитет гражданских инициатив Алексея Кудрина. Напрямую надо выбирать уровень, который ближе всего к населению,— муниципальную власть.
— Не слишком ли резко разойдутся в развитии и без того разные территории, если их глав еще избирать по-разному?
— Это не ключевой фактор для развития региона. Выборы губернаторов есть и в Америке, и в Нигерии — результат совершенно разный. И лоббистский потенциал губернатора, его способность пробивать те или иные двери, зависит от личных связей и качеств, а не от того, как он пришел к управлению. То же самое с популярностью: избранный губернатор может растерять симпатии избирателей, и наоборот, назначенный может иметь высокий рейтинг доверия. Ничего страшного в том, что регионы разные, нет. В международном праве бывает, когда особый статус субъекта фиксируется конституционно. В нашей стране другая логика. По Конституции все равны, а логика вариативности возможна только через выбор модели самим регионом. Подчеркну: когда мы в докладе ИСЭПИ указывали логику вариативности и право региона выбирать модель наделения властью губернатора, то предлагали, чтобы регион принимал такое решение по итогам референдума субъекта РФ. Давайте еще представим, что ситуация в каком-то регионе дестабилизируется. Если федеральный законодатель предусмотрел вариативность модели обновления региональной власти, тогда не надо отменять выборы губернаторов по всей стране, достаточно сделать это в одном регионе.
— Есть законодательно закрепленная ЧС, прямое управление регионом.
— Я говорю не про ЧС, а про среднесрочный горизонт.
— Ситуацию в Дагестане к такому типу можно отнести?
— Теоретически Дагестан — это та территория, которая первой приходит на ум в приложении к модели непрямого избрания. Специфическая модель формирования власти, баланса представительности национальных групп и ротации — это традиция Дагестана. Прямые выборы главы Дагестана в новейшей истории никогда не проводились. Но напомню, что на данный момент все регионы находятся в режиме прямых выборов по умолчанию. И в конечном счете, думаю, альтернативная модель будет интересна всего лишь нескольким республикам — со сложным составом населения и непростым балансом межнациональных отношений. Их можно пересчитать по пальцам одной руки. Другое дело, что, на мой взгляд, в будущем возможны и какие-то дополнительные обстоятельства. Допустим, в случае укрупнения регионов, объединения двух территорий (тем более неравнозначных между собой по территории, населению и экономическому потенциалу) в один субъект федерации — в этом случае для баланса интересов территорий в новом едином регионе также вариант с непрямыми выборами губернатора региональным парламентом может быть оптимален.
— Может, вариативность надо было вводить раньше, тогда федеральные власти не столкнулись бы с рисками перед циклом федеральных выборов, когда надо избирать такое количество губернаторов и законодательных собраний?
— Наибольшее количество выборов приходится на 2015–2017 годы. Это связано с тем, что на 2010-й и 2012-й пришлись две большие волны ротации губернаторского корпуса и обновления региональной власти. В большинстве регионов остается модель прямых выборов, а введение альтернативной модели все равно бы на эту ситуацию не повлияло, поскольку она предназначена для считаного количества регионов. Так что раньше или позже, не так важно. Но существуют предусмотренные законом процедуры, которые могут эту ситуацию изменять. Например, глава субъекта РФ может обратиться к президенту с просьбой о досрочных выборах. Плюс, как в Дагестане и Московской области, более ранние выборы связаны с кадровой ротацией, перемещением глав регионов на федеральные должности. Случаи досрочных губернаторских выборов возможны. Но риски трехлетнего непрерывного избирательного цикла для довольно большой группы территорий все равно остаются и полностью не исчезнут.