Бюджетные сказки

Умение сводить концы с концами присуще российскому обывателю, но, как показало первое чтение бюджета 2014-2016 годов, им не всегда обладает власть

Людмила Усова

Представленный Госдуме правительством проект бюджета многих удивил. Так, например, в главной смете страны оказались учтены 50 млрд рублей дохода от "закона о деофшоризации", который вступит в силу лишь в 2015 году, 167 млрд рублей от утилизационного сбора, тогда как методика взимания его даже не разработана, а также доходы от повышения собираемости НДС в 5 раз (60 млрд рублей). И это при серьезном замедлении темпов роста экономики?

"Надо быть Андерсеном, чтобы в это поверить",— вердикт главы думского комитета по бюджету Андрея Макарова. За проект, понятно, проголосовали, но проблема осталась: фантазии при принятии бюджета заканчиваются тем же, что и ошибки в расчетах нерадивой хозяйки,— обращением к копилке...

Королевство кривых зеркал

Проблемы есть не только с будущим, но и с нынешним бюджетом, хотя по итогам 9 месяцев его доходы превысили расходы аж на 591 млрд рублей. Казалось бы, радоваться надо, но в Счетной палате забили тревогу. Мол, раз к концу года запланирован дефицит (в 481 млрд рублей), значит, за пару оставшихся месяцев в России будут тратить, как говорится, от души — более триллиона рублей. Это, по мнению главы СП Татьяны Голиковой, свидетельство того, что с тратами, как и с доходами, надо разбираться (см. интервью главы СП "Огоньку").

Критики бюджета сходят в одном: при расчетах надо исходить не из желаемого, а из действительного. Помимо уже перечисленного, по словам директора Института "Центр развития" НИУ ВШЭ Натальи Акиндиновой, речь идет о расчетах правительства на повышение налогов на нефтедобычу на 48 млрд рублей ("Еще неизвестно, как на это отреагируют нефтяники"), собираемости налогов на 48 млрд рублей ("Сокращения теневого сектора до сих пор не наблюдалось"), возможных манипуляциях с пенсионными накоплениями (244 млрд рублей). "Ощущение, что никакого долгосрочного прогноза нет, главное — заткнуть дыры",— утверждает Акиндинова. А дыры, увы, только множатся.

Согласно последнему исследованию института, заявленный властями рост экономики имеет место быть. Но надолго ли? Темпы увеличения ВВП замедлились с 4,5 процента в 2011 году до 1,2 процента во 2-м квартале этого года. По словам директора по макроэкономическим исследованиям НИУ ВШЭ Сергея Алексашенко, бизнес уже не верит в перспективы в России. Кстати, сам Алексашенко страну как раз недавно покинул, успев представить означенный экономический прогноз.

Согласно этому исследованию, рост в минувшем году наблюдался разве что в финансовом секторе и в операциях с недвижимостью. В остальном — стагнация. Увеличение же зарплат и потребительского спроса — также весьма относительно: оно есть, но преимущественно у бюджетников. По данным Росстата, зарплаты в госсекторе выросли на 10 процентов, тогда как в частном — лишь на 3 процента. Бизнесу конкуренция с бюджетниками далась кровью: прибыль упала на 10,8 процента и впервые за четыре посткризисных года выросла безработица — на 0,5 пункта.

Да и государству не позавидуешь: растущие социальные обязательства вынуждают влезать во все новые расходы в ущерб инвестициям. Достаточно вспомнить недавнее повышение зарплат высшим чинам силовых ведомств в 2-2,5 раза (через год глава ФСБ Александр Бортников будет получать больше, чем президент Франции). Против этого активно выступал Минфин, которому удалось затормозить процесс и не распространять его на всю вертикаль силовиков. Но для увеличения потребительского спроса придется повышать зарплаты в госсекторе и дальше. Было бы за счет чего...

По данным Росстата, физические объемы экспорта не растут. Более того, могут упасть в самом чувствительном секторе — энергопоставок. Согласно прогнозам, потребление нефти в Европе сократится на 10 процентов к 2030 году, а продажа ее в Китай целиком потери не восполнит. Если опять же будет что продавать: добыча нефти тоже не растет. Исчерпана и устойчивость платежного баланса, о неизбежности грядущей девальвации рубля не говорит разве что ленивый.

Между тем в бюджете при пятипроцентном сокращении расходов запланирован рост трат на силовой блок. Согласно данным Минфина, с 30,8 процента в 2013 году до 33,4 процента в 2015 и 2016 годах. А по графе "Национальная оборона" он еще весомее — с 15,6 до 20,6 процента. Получается, обещанное в начале года Минэкономразвития плавное снижение расходов и дефицита к 2020-2030 годам будет идти за счет сокращения затрат на экономику, социалку и человеческий капитал.

Не стоит забывать, что по требованию Владимира Путина бюджетные расходы должны быть прозрачны и идти преимущественно в рамках госпрограмм. На деле же доля госпрограмм в бюджете 2014 года — 58 процентов, и их число будет в дальнейшем сокращаться, тогда как количество закрытых статей, напротив, увеличиваться. Сегодня они составляют уже четверть бюджета.

Пещера Аладдина

Преодолеть негативные тенденции, особенно если речь идет о кризисе, всегда позволяют разного рода запасы на черный день. Сегодня Россия располагает двумя такими "кубышками" — Резервным фондом и Фондом национального благосостояния (ФНБ). Их появление в 2008 году — следствие настойчивости тогдашнего главы Минфина Алексея Кудрина, посчитавшего, что важнее всего прогнозируемость резервов. Тогда было решено, что "копилки" будут пополняться не по итогам года — из оставшихся средств, а из нефтегазовых доходов. Список последних был расширен: к НДПИ и экспортным пошлинам на нефть добавились пошлины на экспорт нефтепродуктов и газа. Полученные средства направлялись на покрытие расходов бюджета (не более 3,7 процента от ВВП), а оставшиеся шли в Резервный фонд (до 7 процентов от ВВП), все, что сверх того,— в ФНБ.

Кризис 2008-2009 годов вынудил потратить и доходы, и изрядную долю "заначки" на то, чтобы свести концы с концами. По словам завкафедрой государственного регулирования экономики факультета государственного управления Российской академии народного хозяйства и госслужбы (РАНХиГС) Владимира Климанова, из имевшихся тогда в Резервном фонде 4,8 трлн рублей осталось около 700 млрд. Но "копилка" потихоньку наполнилась вновь. Сегодня в обоих фондах — около 174 млрд долларов (5,6 трлн рублей).

Но надо иметь в виду: зависимость бюджета от нефтегазовых доходов, вопреки всем реляциям власти о диверсификации экономики, росла: с 20 процентов в 2000 году до более 50 процентов в 2011 году. Одновременно снижались темпы экономического роста и росли расходы бюджета. Нефтегазовым деньгам все труднее было их компенсировать.

И тогда правительство сменило бюджетные правила. Появилась так называемая базовая цена на нефть. Хитрость состояла в том, что она высчитывалась как средняя за несколько лет. Например, в 2013 году — за пять предыдущих лет. Если реальная цена на черное золото превышала базовую, избыток доходов направлялся на пополнение "кубышек". Если нет, то можно было латать ими бюджетные дыры. Так, кстати, планируется сделать и в этом году: 373 млрд рублей, на которые предполагалось пополнить Резервный фонд, будут направлены на погашение дефицита бюджета. На те же цели могут быть выделены еще 200 млрд рублей из самого фонда: "Это резерв на случай ухудшения ситуации",— пояснил министр финансов Антон Силуанов.

Проблема даже не в том, что коррективы в бюджетные правила начинают вноситься все чаще, а в том, что получаемые бюджетом нефтегазовые доходы длительное время шли в "копилки", а не на развитие экономики или покрытие дефицита. Но и это полбеды. Проблема в том, что правительство и копит, и занимает одновременно. А всякий долг — это еще и проценты. Когда только Россия стала влезать в долги, траты на обслуживание госдолга были ниже, чем доходы от размещения средств фондов, но за 5 лет эти издержки выросли в три раза, и сегодня обслуживание долга сопоставимо с затратами на здравоохранение.

Еще в начале года, будучи главой Счетной палаты, Сергей Степашин говорил о том же: что гособязательства выросли настолько, что теперь уже каждый россиянин, включая младенцев, должен по 4,2 тысячи долларов. Суммарный внешний долг, по его словам, если считать и долги госкорпораций, превысил золотовалютные резервы страны на 16 процентов. Впрочем, даже если не брать в расчет корпоративные обязательства, то госдолг (209,515 млрд долларов) действительно превышает объемы тех же "кубышек" (174 млрд долларов) — на 35 млрд долларов.

Зачем же нужно было влезать в долги? Одна из распространенных версий: одалживаться следует при хорошей внешней конъюнктуре, при плохой никто не даст. Противники такого подхода говорят, что бессмысленно брать в долг заранее. Еще одна версия — основная: чтобы иметь деньги на черный день, сохраняя "кубышки" Фондов и покрывая бюджетные расходы за счет заемных средств.

Эксперты замечают: помимо роста долговых процентов (в этом году впервые сделана попытка затормозить этот процесс), средства самих "кубышек" вложены преимущественно в иностранные госбумаги и валюты. А это невысокая доходность и риск потерь в случае нового витка мирового кризиса.

Справедливости ради надо сказать, что кризис 2008-2009 годов показал, как важна "кубышка". Да и госдолг многих развитых государств куда как выше российского: у Германии, например, он составляет 65 процентов от ВВП, а у Франции и того больше. Словом, как считает нынешнее руководство Счетной палаты, ситуация не критическая и отдать свои долги Россия в состоянии.

Али-Баба и 40 разбойников

А как по части сохранения "копилки"? Изменение бюджетных правил и громкие заявления о том, что средства из Резервного фонда будут чем дальше, тем больше покрывать дефицит бюджета, а деньги из ФНБ будут пущены на инфраструктурные проекты, наводят на мысль, что "кубышки" могут вскоре и оскудеть.

Еще летом на Санкт-Петербургском экономическом форуме Владимир Путин объявил, что деньги ФНБ нужно инвестировать в инфраструктурные проекты, которые изменят облик страны. На первом этапе на это должно было быть выделено 450 млрд рублей, в дальнейшем — около половины средств ФНБ (то есть около 1,4 трлн рублей). Уже названы три пилотных проекта — Центральная кольцевая автодорога (ЦКАД), высокоскоростная железнодорожная магистраль Москва — Казань и модернизация Транссиба. Минэкономики озвучило и другие варианты: выделение 100 млрд рублей на поддержку малого и среднего бизнеса или неопределенную пока сумму — на развитие московского авиаузла.

"Проблема не в том, чтобы найти "проекты века", а в том, чтобы такие проекты были четко проработаны и прошли всенародное обсуждение на предмет целесообразности",— считает старший научный сотрудник Института экономики переходного периода им. Е.Т. Гайдара Сергей Жаворонков. Благо в способности власти тратить средства на мегапроекты мало кто сомневается. Но власть при этом не считает нужным советоваться с обществом. Вот и получается, по словам Жаворонкова, что во Владивостоке аэроэкспресс из города до аэродрома не окупился, БАМ на сегодня недогружен, а Транссиб перегружен, но есть ли спрос на его расширение? А кто подсчитал эффективность от строительства скоростной дороги до Казани? Есть, например, расчеты, свидетельствующие, что она не окупится.

Проект строительства казанской дороги и правда самый затратный — по нынешним оценкам, он обойдется казне в 928 млрд рублей. ЦКАД будет стоить дешевле — от 350 до 470 млрд рублей. По другим оценкам, траты на модернизацию Транссиба вкупе со строительством казанской трассы превысят 2 трлн рублей. Сметы отечественных "строек века" и в самом деле растут как на дрожжах. Достаточно вспомнить о саммите АТЭС во Владивостоке или о подготовке Олимпиады в Сочи. И станет ясно: заявленными триллионами грядущие проекты могут не обойтись...

Не удивительно, что Минфин не спешит откупоривать "кубышку". Более того, по словам замминистра финансов Сергея Сторчака, деньги под спецпроекты, финансируемые из ФНБ, должны даваться в виде облигаций сроком на 10-15 лет. Именно так финансировался Транссиб в начале XX века. Словом, Минфин настаивает на выделении средств из ФНБ на все три инфраструктурных проекта через облигационный заем, а не через покупку привилегированных акций ОАО РЖД, как на то рассчитывали в госмонополии. То есть, по сути, средства из "кубышки" дают в долг. Позиция разумная, но малореализуемая при нынешней системе власти: по прогнозам экспертов, монополия имеет все шансы добиться нужных ей условий.

Сергей Алексашенко прокомментировал ситуацию: "Обращаться к средствам фондов де-факто легче, чем оперировать бюджетными средствами". Как следует из слов Голиковой, по закону проводить средства из фондов должно через бюджет, записав их как источник покрытия дефицита. Но делать это только после того, как будут готовы и одобрены сами проекты.

Но это если придерживаться буквы закона. В России же, как известно, всегда отыщутся обходные пути.

Многие удивятся, наверное, но при всех разговорах как таковой "кубышки" не существует: средства Резервного фонда и ФНБ входят в состав золотовалютных резервов страны. И когда возник дефицит бюджета в 2009 году, на его покрытие были выделены средства из Резервного фонда. Сделали это быстро и достаточно легко. Стало быть, и сегодня при необходимости ничто не мешает переложить из одного госкармана в другой.

Одна задача: было бы что перекладывать...