Контуры муниципальной реформы еще неясны, но общий вектор политической мысли следующего года уже проявляется: перенести политическую активность на муниципальный уровень.
Рисунок: Андрей Шелютто, Коммерсантъ
Послание президента Федеральному собранию, зачитанное в день 20-летия Конституции 12 декабря, позволило перевести дух как минимум полутора десяткам руководителей городов-миллионников. Вопрос о реформе местного самоуправления президент поднял в самом начале послания, но о немедленной отмене прямых выборов мэров крупных городов и передаче их полномочий на уровень городских районов, как ожидали многие, ничего не сказал. "Объем ответственности и ресурсы муниципалитетов не сбалансированы. Отсюда часто неразбериха с полномочиями. Они не только размыты, но и постоянно перекидываются с одного уровня власти на другой. Органы местного самоуправления то и дело сотрясают и коррупционные скандалы",— обозначил круг задач президент. Он отметил, что районный уровень "выхолощен", полномочия переданы в регионы, а у граждан нет возможности "дотянуться рукой" до местной власти. Одной из задач на 2014 год президент поставил уточнение общих принципов местного самоуправления.
Что именно стоит за формулировкой "уточнение", будет ясно уже в следующем году, но повод для волнения появился за неделю до послания, в ходе встречи президента с представителями "Общероссийского народного фронта" (ОНФ). Депутат Госдумы и член ОНФ Ольга Тимофеева доложила главе государства, что "ряд чиновников заигрались в политику, забывая, что прямая задача выбранных людей — исполнять полномочия, ремонтировать дороги и убирать снег". "Или, к примеру, города-миллионники, в которых по пять-шесть районов, и тогда, конечно, управление не всегда эффективно. Может быть, местное самоуправление опустить на уровень районов, потому что оно должно быть реально приближено к людям",— передала пожелания ОНФ Тимофеева, на что президент обещал подумать.
Прозвучавшее предложение было интерпретировано весьма конкретно. Зампред думского комитета по местному самоуправлению, председатель Всероссийского совета по местному самоуправлению Вячеслав Тимченко заявил 9 декабря, что "предлагается города и муниципальные районы ввести в систему государственной власти, а местное самоуправление спустить на тот уровень, где местные полномочия фактически выполняются,— в районы областного центра, в городские, сельские поселения". А уже 10 декабря в Думу был внесен законопроект депутата ЛДПР Михаила Дегтярева "О мегаполисах", в котором предлагалось городам с населением свыше 1 млн человек присвоить статус мегаполисов с выведением их из системы местного самоуправления и руководством мегаполисами отдельных ведомств в субъектах. "К сожалению, самостоятельность органов местного самоуправления в административных центрах субъектов РФ и городах-миллионниках часто становилась катализатором политических конфликтов между главами крупнейших городов и высшими должностными лицами субъектов РФ",— аргументировал инициативу в пояснительной записке автор законопроекта.
Накануне послания как почти свершившийся факт обсуждали, что президент объявит об отмене выборов в городах-миллионниках: избираться в крупных городах, по замыслу разработчиков реформы, должны главы городских районов, а полномочия городской власти быть минимальными, сам же мэр должен быть министром правительства субъекта. Схожая система работала до середины двухтысячных в Башкирии при Муртазе Рахимове: право избирать глав местных администраций работало на уровне сел и поселков, а главы городов и районов назначались президентом республики, фактически крупные муниципалитеты были раздроблены на несколько мелких. Референдум по отмене выборов мэров, по воспоминаниям местных политтехнологов, проводился с тем же месседжем, с которым сейчас обсуждалась всероссийская отмена выборов глав крупных городов: заставить людей поверить, что они повышают ответственность муниципальной власти, а вовсе не отменяют выборы мэра.
Правда, уже сразу после внесения проекта Дегтярева источник в думском руководстве сообщил "Власти", что, несмотря на "кремлевские симпатии" к законопроекту, он не будет принят думским большинством. А незадолго до оглашения послания президента с резким опровержением идеи отмены прямых выборов глав крупных городов и замены их на выборы городских районов выступил секретарь генсовета "Единой России" Сергей Неверов. Он сообщил, что законодательная инициатива о повсеместной отмене таких выборов не готовится и не обсуждается. По его словам, выборы мэров должны проводиться на территориях, которые сами для себя определяют подобный порядок. "Это должно быть право определения непосредственно граждан: проводить прямые выборы либо проводить выборы из состава депутатов",— сказал он.
Поверить в идею отмены выборов глав городов-миллионников оказалось просто и рядовым наблюдателям, и экспертному сообществу: слишком много выборных проблем власть испытывала именно на уровне мэров. Избрание самовыдвиженца Евгения Урлашова в 2012 году (спустя год, правда, буйный мэр был благополучно пойман на взятке), победа на выборах мэра Екатеринбурга главы фонда "Город без наркотиков" Евгения Ройзмана, победа Галины Ширшиной на выборах мэра Петрозаводска, критическая ситуация в Воронеже, а также предстоящие выборы мэра Новосибирска с сильным отделением КПРФ и намерением участвовать в них депутата Ильи Пономарева, предстоящие выборы мэра Астрахани и участие Олега Шеина. Выборы глав столичных субъектов стали настоящим кадровым лифтом для кандидатов, оппозиционных региональным властям, и головной болью для губернаторов. Кремлевская установка на "открытость и легитимность" уже не позволила подчистую снимать неудобных власти кандидатов с выборных процессов, а ставка губернаторов на непопулярных "крепких хозяйственников" приводила к проигрышу этих самых хозяйственников. Выигравший кандидат от оппозиции моментально поднимался до политика чуть ли не федерального уровня и позволял себе губернаторские амбиции.
Политические риски, связанные с победой оппозиции,— еще полбеды, намного страшнее тотальная коррумпированность муниципальных властей и неэффективность системы муниципального самоуправления. Сиюминутного улучшения качества работы не гарантирует даже вырванная когтями победа ставленника власти: тот же мэр Астрахани, получивший власть после долгой голодовки своего противника Олега Шеина в 2012 году, обвинившего его в фальсификациях, был арестован в 2013 году по подозрению во взятке.
"Идея отмены выборов мэров однозначно обсуждалась и даже была публично затронута примерно за неделю до послания на встрече с ОНФ. Выступление Путина означает, что сама реформа МСУ будет, но какой именно, во многом будет зависеть от позиции сообщества,— говорит политолог Александр Кынев.— Борьба вокруг муниципальной власти никуда не делась, и попытки ослабить МСУ тоже никуда не делись, это один из самых проблемных и неудобных для региональной власти институтов, и любая бюрократия инстинктивно всегда стремится расширить сферу своей компетенции". По мнению Кынева, дальше возможна вилка: максимально грубый и скандальный вариант (отмена выборов мэров крупных городов и переход от двухуровневой системы МСУ к одноуровневой только на уровне поселений и внутригородских районов в крупных городах). Или же система, при которой выборы остаются, но полномочия сокращаются: например, по московской модели, где есть муниципальные образования со своими муниципалитетами, но они бесправны, а фактические полномочия и деньги принадлежат параллельно существующим назначаемым мэром (мэр Москвы по статусу губернатор) управам. Между двумя этими полюсами могут быть разные гибриды.
Москва, как и Санкт-Петербург,— город федерального подчинения с отдельной системой управления, недавно с идеей приравнять к московскому статусу Екатеринбург выступил мэр уральской столицы Евгений Ройзман. Московская модель, с учетом сильного протестного электората, оказалась в целом удобной для политической стабилизации: независимые кандидаты смогли пройти в муниципалитеты, но их число оказалось недостаточным даже для сбора подписей кандидату в московские градоначальники Алексею Навальному — недостающие подписи ему в итоге ставили московские же единороссы по просьбе Сергея Собянина.
При этом разыгранная ранее и продвигавшаяся еще несколько лет назад модель введения поста сити-менеджера (имеющего реальную финансовую власть в городе, в отличие от избранного мэра) политического эффекта тоже не возымела. Лучше управление не стало, а опыт избрания того же Ройзмана на номинальный мэрский пост при сити-менеджере показал, что избранный мэр — сильная политическая фигура.
Из послания Владимира Путина стало ясно, что власть хочет поменять схему управления городами-миллионниками, но точной схемы реформы президент не произнес
Фото: Дмитрий Азаров, Коммерсантъ
Послание Путина — поручение для радикальной проработки проблем муниципального самоуправления, а вовсе не разговор об сиюминутной отмене муниципальных выборов, утверждает близкий к АП источник "Власти": совсем отменять выборы антиконституционно и противоречит Европейской хартии о местном самоуправлении. Речь идет о перестройке существующей системы "городской округ — район — поселение", но как именно это сделать, пока никто не знает. Причем проблема именно управленческая, утверждает собеседник "Власти", финансы вторичны. Хотя именно о недостатке финансовых ресурсов для решения местных проблем неоднократно говорили сами представители муниципалитетов. По данным Минфина, почти половина средств, связанных с обеспечением реализации полномочий местных бюджетов, была выделена за счет межбюджетных трансфертов — 46% в 2012 году, то есть местные власти финансово зависимы от региональных. При этом распределение собственной доходной базы у муниципальных образований неравномерно, отмечается в докладе Всероссийского совета по местному самоуправлению: в бюджеты городских округов в 2012 году поступило 1134,5 млрд руб. (50,6%), в бюджеты муниципальных районов — 795 млрд (35,4%), в бюджеты поселений — 315,3 млрд (14%). То есть большая часть собственных доходов концентрируется в нескольких сотнях наиболее экономически развитых муниципалитетов страны, наименьшая — в самой многочисленной категории городских и сельских поселений.
"Незачем иметь дело с уличными протестантами: пусть идут на выборы, завоевывают доверие избирателей в муниципалитетах и заксобраниях, берут мандаты, тогда и будет повод для разговора. Нам с условным муниципальным депутатом Кацем есть больше поводов для разговора, чем с условным Навальным" — так первый заместитель главы администрации президента Вячеслав Володин на закрытых встречах неоднократно отзывался об оппозиции. Мол, путь в большую политику лежит через малые выборы. Тезисом о необходимости "малых дел для оппозиции" и "укреплением партийной системы на местах" сопровождалось и введение муниципального фильтра для выборов губернаторов: пусть партии лучше работают на земле и завоевывают поселковые мандаты, тогда и смогут участвовать в выборах главы субъекта.
Не исключено, что в следующем году на обязательный поселковый уровень загонят и политические партии: в последнем докладе Фонда развития гражданского общества, возглавляемом экс-главой управления по внутренней политике АП Константином Костиным, предложен многоуровневый фильтр. Так, фонд предложил обязать партии, не сумевшие обеспечить представительство хотя бы в одном из уровней власти или не принимавшие участие в двух электоральных циклах, проходить обязательную перерегистрацию. В случае если партии не завоюют представительство в ходе трех электоральных циклов, менять статус на "общественные объединения". И наконец, допускать к федеральным выборам в Госдуму в 2016 году только партии, которые хотя бы один раз получили места в заксобраниях на протяжении последних двух электоральных циклов, а на выборы в заксобрания — только те партии, которые получили места в муниципалитетах. То есть для того, чтобы партия смогла принять участие в выборах 2016 года, надо в 2014 году получить хотя бы одно место в муниципалитете, а в 2015-м — в одном из законодательных собраний субъектов.
И "муниципальный фильтр" для губернаторов, и аналогичные предложения по политической системе укладываются в логику подталкивания новых политических игроков к муниципальному уровню. В случае же, если результаты обсуждения муниципальной реформе приведут к дроблению полномочий и управления на уровне крупных городов, на муниципальном уровне все новые кандидаты и останутся. "Это разные идеи, которые никак друг с другом не сбалансированы,— утверждает Кынев.— Любые муниципальные фильтры в условиях фактической ликвидации местного самоуправления теряют всякий смысл: одной рукой предлагается навязывать партиям минимальное представительство на муниципальных выборах, другой — лишать реальных стимулов туда идти. Это как соблюдать диету до обеда и нарушать все ограничения после него".