Работа над успехами

Несмотря на достижения российской дипломатии в ушедшем 2013 году, фундаментальные вызовы для внешней политики страны остались прежними. Более того, в новом году строить Евразийский экономический союз, втягивать в него Украину, укреплять позиции в Азии и наращивать "мягкую силу" Москве придется в условиях бюджетных ограничений.

Александр Габуев

Тактика против стратегии

Ушедший 2013 год официальные лица теперь именуют не иначе как годом триумфа российской дипломатии. После того как Москва в сентябре помогла сконструировать сделку о передаче сирийских запасов химического оружия под международный контроль, а также поучаствовала в успешных переговорах "шестерки" с Ираном, подчиненным главы МИД Сергея Лаврова и самому министру действительно есть чем гордиться. А после того, как в конце года Украина отказалась подписывать соглашение о зоне свободной торговле с ЕС, подписав вместо этого пакет документов с Россией (ключевые из них — о пересмотре газового контракта и вложении $15 млрд из российского Фонда национального благосостояния в облигации Украины), в Москве празднуют дипломатический триумф.

Впрочем, несмотря на мастерство российских дипломатов в ближневосточной игре, на ключевые внешнеполитические вызовы для самой России ответ в 2013 году так и не был дан. Год назад (см. статью "Газ и имидж" в N1 от 14 января 2013 года) мы выделили пять ключевых вызовов. Это противоречия с Казахстаном и Белоруссией вокруг создания Евразийского экономического союза (ЕЭС); втягивание в этот союз Украины; выработка новой формулы энергетического взаимодействия с Европой в свете "сланцевой революции"; поиск новых рынков для российских углеводородов в Азии; освоение инструментов "мягкой силы". Прошедший год показывает, что все эти проблемы остаются актуальными, хотя многие акценты поменялись.

Союз расширимый

Нынешний год будет решающим для формирования ЕЭС, который объявлен главным внешнеполитическим проектом России (об этом говорится в новой редакции Концепции внешней политики РФ) и является одним из главных приоритетов третьего президентского срока Владимира Путина. К марту 2014 года должен быть готов текст союзного договора, который лидеры трех стран собираются подписать летом. Осенью договор должен пройти ратификацию в национальных парламентах, а уже 1 января 2015 года ЕЭС должен начать работу.

Однако прошлый год вскрыл множество проблем в интеграционном процессе, главная из которых — различное видение будущего объединения между Москвой и Астаной ("Власть" писала об этих разногласиях в статье "Союз расширимый" в N21 от 3 июня 2013 года). По словам собеседников "Власти", знакомых с ходом переговоров, Россия хочет сделать ЕЭС максимально интегрированной структурой, в которой координируется практически все. Страны-члены должны представлять собой не только единый рынок со свободой движения товаров, услуг, капитала и людей, но и пространство с единой миграционной, образовательной и даже информационной политикой. Власти же Казахстана, а в последнее время и Белоруссии, рассматривают это как попытки покушения на свой суверенитет. "Российские переговорщики постоянно говорят о необходимости ускорять и углублять интеграцию, приводят в пример велосипед, на котором надо крутить педали как можно быстрее, иначе свалишься,— рассказывает один из казахстанских переговорщиков.— Но сейчас, похоже, падаем все мы вместе. Если не удастся найти консенсуса, никакого союза не случится ни в 2015 году, ни позже".

Большую часть 2014 года разногласия носили непубличный характер. Лишь под конец противоречия стали настолько острыми, что партнеры России начали говорить о них вслух. Сначала Нурсултан Назарбаев как бы в шутку предложил позвать в проект Турцию, чтобы ЕЭС не считался исключительно российским геополитическим проектом. А на встрече Путина с Александром Лукашенко и Нурсултаном Назарбаевым 24 декабря в Кремле лидеры Белоруссии и Казахстана начали высказывать свои претензии публично и детально. Причем во многих позициях они полностью совпали. Прежде всего, неудовольствие Лукашенко и Назарбаева вызвали попытки навязать единые принципы политики во многих сферах, не касающихся экономики напрямую. "Политизация создаваемого союза недопустима. Мы строим экономический союз, поэтому задача комиссии — не включать в договор положения, выходящие за пределы экономической интеграции,— заявил Назарбаев. — Такие направления, как охрана границ, миграционная политика, система обороны и безопасности, а также вопросы здравоохранения, образования, науки, культуры, правовой помощи по гражданским, уголовным, административным делам не относятся к экономической интеграции и не могут быть перенесены в формат союза".

Во-вторых, Астану и Минск раздражает желание Москвы сохранить некоторые изъятия в списке товаров, на которые распространяются правила торговли внутри Таможенного союза. В-третьих, их не устраивает желание Москвы прописать договор о создании ЕЭС так, чтобы его положения могли влиять на международные договоры Казахстана и Белоруссии. Наконец, у Лукашенко и Назарбаева накопилось немало претензий к работе Евразийской экономической комиссии под руководством Виктора Христенко, которую президенты уже почти открыто обвиняют в лоббировании российских интересов. Например, Минск и Астана требуют, чтобы у каждого российского начальника департамента комиссии (у РФ девять департаментов, у Казахстана и Белоруссии — по семь) были два заместителя: белорус и казах. Однако эта договоренность не соблюдается, в комиссии доминируют граждане РФ. В этой связи, по информации "Власти", Казахстан даже предлагает перевести комиссию в Астану и обещает отдать под нее гигантское здание кабинета министров. Вопрос пока не решен.

Еще один камень преткновения — расширение союза за счет Киргизии и особенно Армении. Нурсултан Назарбаев заявил в Кремле, что подпишет "дорожную карту" интеграции Армении в евразийские структуры с особым мнением из-за нагорно-карабахского конфликта и невозможности корректно определить международные границы Армении до его решения. Как говорят собеседники "Власти", больше всего Астану и Минск раздражает то, что в вопросах расширения союза Москва часто ставит их перед фактом и игнорирует возражения.

На фоне этих противоречий Москве придется проявить дипломатический такт. Давить на партнеров она вряд ли сможет, так что придется идти на уступки — либо ЕЭС не удастся создать в заявленные сроки, а возможно, и никогда.

В этой связи крайне непростая задача возникнет в том случае, если Россия будет настаивать на интеграции Украины в ЕЭС. Хотя Виктор Янукович и Владимир Путин публично стараются подчеркивать, что никакой связи между отказом Киева от зоны свободной торговли с ЕС и политикой России (сначала демонстративной таможенной войной против Украины осенью, а затем снижением цен на газ и выделением $15 млрд) нет, наличие этой связи в разговорах с "Властью" признают и российские дипломаты, и чиновники экономического блока. Вопрос в том, насколько прочно меры помощи привяжут Украину к России. Предъявление облигаций к погашению может сделать Киев банкротом, так что является довольно мощным оружием в руках Кремля. Отменить скидку на газ также возможно. Однако сделать это Москве будет непросто по имиджевым соображениям: и скидка, и кредит объяснялись как "помощь братскому народу". Между тем нынешний вариант развития событий устраивает многих на Западе. "Мы крайне довольны, что Россия сама дала Украине эти деньги. Этого хватит на год для затыкания первоочередных дыр, а в 2015 году у Януковича выборы. Получив новый срок, он будет менее связан обязательствами, так что диалог с ЕС можно будет начать заново",— говорит источник "Власти", близкий к Госдепу США. А собеседник в МИД одной из крупных европейских стран говорит, что срыв договора об ассоциации между Украиной и ЕС по вине России — отличный повод, чтобы заморозить на время этот "крайне сомнительный для Европы проект": "Все равно к полноценной интеграции Украина не готова и не будет готова еще долгие годы".

Удушение в объятиях

Лучше всего из долгосрочных вызовов, пожалуй, Россия в 2013 году справлялась с поиском новых рынков для своих углеводородов. Благодарить за это можно одного человека — Игоря Сечина. Президент "Роснефти" подписал соглашения с китайскими нефтяными компаниями о предоставлении авансов на сумму до $60 млрд под будущие поставки нефти, эти деньги пойдут в основном на скупку активов внутри России. Сделки увеличат объемы поставляемой нефти из РФ в Китай: Сечин договорился с главой "Транснефти" о расширении мощностей нефтепровода Восточная Сибирь--Тихий океан, а затем с Казахстаном — об использовании нефтепровода Атасу--Алашанькоу для прокачки российской нефти в КНР. Впрочем, масштабный выход на новый рынок осуществлен пока только по нефти — переговоры "Газпрома" с китайцами никаких результатов пока не дают.

Однако решение проблемы поиска новых рынков сбыта создает для России новые проблемы — чрезмерную зависимость от одного потребителя. "Роснефть" уже сталкивалась с этой проблемой в 2011 году, когда пришлось идти на уступки китайцам из-за разногласий по формуле цены на прокачку нефти по нефтепроводу Ангарск--Дацин (труба была построена на китайский кредит). Теперь же Пекин превращается практически в монополиста по покупке российской нефти на восточном направлении. Так что одной из самых актуальных задач 2014 года становится диверсификация контактов в Восточной Азии: КНР, несомненно, сохранит роль крупнейшего покупателя российских природных ресурсов, однако Москве остро нужен противовес для балансирования китайского влияния.

Пока что создать такой противовес не очень получается: визит Владимира Путина в Южную Корею в 2013 году к прорывам не привел, отношения с Японией остаются сложными из-за территориального спора вокруг Курильских островов. Другие азиатские партнеры РФ вроде Индии и Вьетнама интересны скорее как рынки сбыта для машиностроительной продукции, а инвесторами пока быть не могут. При этом при работе в региональных структурах Москва демонстрирует удивительную непоследовательность: участвуя на высшем уровне в саммитах АТЭС, российские власти уже в третий раз игнорируют куда более эксклюзивный формат Восточно-Азиатских саммитов, членства в котором РФ добивалась не один год. Россия также находится на обочине дискуссии о создании зоны свободной торговли на Тихом океане. Снижение интереса к этому направлению собеседники "Власти" в правительстве объясняют окончанием эпопеи с саммитом АТЭС-2012 во Владивостоке. "Сейчас международные приоритеты по порядку: Олимпиада, "восьмерка", БРИКС, потом чемпионат по футболу. Развитие Дальнего Востока рассматривается скорее как внутренняя проблема, в более широком международном контексте на нее смотрят далеко не все, хотя развитие региона без внешних игроков невозможно",— говорит один из чиновников. Показателен тот факт, что ведущий российский мозговой центр по внешней политике, Российский совет по международным делам, даже отменил конференцию об интересах России в Азии, которая прошла два раза и обещала быть ежегодной.

Старый-новый друг

Сырьевой разворот в сторону Китая потребует не только диверсификации контактов в Азии для хеджирования рисков, но и возобновления более тесных отношений с Европой. За последние два года отношения с ЕС резко испортились, хотя внешне Москва и ее европейские партнеры стараются не показывать этого. Самым ярким символом накопившихся противоречий стало то, что в 2013 году Россия и ЕС провели всего один саммит (в июне в Екатеринбурге), хотя долгие годы до этого лидеры встречались дважды в год: один раз в России, и еще один раз — в Европе. По словам собеседников "Власти" в Еврокомиссии, это объясняется тем, что екатеринбургский саммит закончился вообще без результатов — и декабрьский саммит стал бы второй провальной встречей подряд. Довершил ссору конфликт вокруг Украины, когда европейские чиновники упрекали Россию во вмешательстве в дела суверенного государства (российские официальные лица были сдержаннее, хотя тоже не упустили шанса поговорить о европейцах, ездивших в Киев на поддержку Майдана).

Самая болезненная для России потеря — ухудшение контактов с Германией, о которой немецкие депутаты Бундестага говорят уже открыто, а дипломаты — в неофициальных разговорах. По словам собеседников "Власти" в Берлине, поводом для охлаждения стало "консервативное наступление" 2012-2013 годов ("Болотное дело", арест участниц панк-группы Pussy Riot и т. д.), а причиной — постепенное снижение зависимости от российского сырья и российского рынка для крупных немецких компаний. "Когда речь идет об экономике Китая, растущей на 7% в год, все готовы закрывать глаза на права человека, а когда речь идет о России со слабым ростом экономики и неясными перспективами, энтузиастов становится меньше",— говорит один из чиновников. Российские дипломаты в неофициальных беседах также признают, что уровень отношений упал, а без немецкой поддержки работать с другими странами в ЕС гораздо тяжелее.

Поэтому восстановление контактов с Европой и особенно с Берлином станет еще одной важной задачей российской внешней политики. Сотрудничество в освобождении Михаила Ходорковского, в котором Германия сыграла далеко не последнюю роль, может стать одним из позитивных примеров.

Наконец, эффективное взаимодействие не только с Западом, но и с ближайшими соседями невозможно без развития инструментов "мягкой силы". Как показали события на Украине, Москва по-прежнему владеет ими не очень уверенно, а единой последовательной стратегии по ее использованию у Кремля по-прежнему нет. Пока что в Москве под инструментами "мягкой силы" в основном понимают ориентированные на внешнюю аудиторию пропагандистские медиаресурсы, для эффективности объединенные в декабре в рамках холдинга "Россия сегодня". Выстраивание более многоплановой работы только предстоит.