На этой неделе президент Владимир Путин подписал новую «Концепцию государственной политики РФ в сфере содействия международному развитию». Она предусматривает кардинальное изменение стратегии выделения денег на донорские проекты в других странах. Потенциально речь идет о $4–5 млрд на ближайшие годы. Глава Россотрудничества КОНСТАНТИН КОСАЧЕВ, инициировавший реформу, объяснил корреспонденту “Ъ” ЕЛЕНЕ ЧЕРНЕНКО, какие дивиденды Россия могла бы, к примеру, получить на Украине, если бы изначально действовала по новой модели.
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Духанин / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Духанин / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Духанин / купить фото
— В чем основное отличие новой концепции от схожего документа 2007 года?
— В том виде, в каком она была на днях утверждена президентом РФ, это уже не концепция участия России в содействии международному развитию (СМР), а концепция государственной политики РФ в сфере СМР. И это не жонглирование словами, а обозначение принципиально нового этапа: Россия переходит от пассивного участия в чужих программах к активному конструированию своих собственных.
С утверждением концепции начинается новый этап в российском СМР. В постсоветский период первые 15 лет Россия большей частью выступала в роли получателя помощи из-за рубежа. В 1990-е это было абсолютно очевидно. В нулевые ситуация начала постепенно меняться по мере того, как Россия решала свои экономические проблемы и восстанавливала свою роль как мировой державы.
В 2005 году Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) — не монополист, но лидер в сфере формирования политики СМР — вывела Россию из разряда стран—получателей помощи. И уже в 2006 году инициативы в сфере СМР были широко представлены в повестке российского председательства в G8, что позволило России обозначить свою новую роль и свои амбиции в этой области.
В 2007 году президент РФ утвердил первую «Концепцию участия РФ в содействии международному развитию». В ее названии отразилась специфика того этапа, когда Россия лишь подключалась к процессам, которые до этого развивались без нее. Другого варианта на тот момент не было: у нас не было опыта и кадров, а потому было логично, чтобы мы включились в ту работу, которую уже вели наши партнеры.
Но по тем временам концепция 2007 года была революционным документом. Она впервые закрепляла принципы российской политики в этой сфере, определяла основных участников процесса (МИД и Минфин). В документе был заложен и механизм реализации соответствующих подходов, который заключался в утверждаемых правительством программах на среднесрочную перспективу. По прошествии семи лет можно констатировать, что он, безусловно, сыграл позитивную роль.
— А его цели удалось реализовать?
— Нет, кое в чем он остался нереализованным. Намеченный плановый подход к работе так и не состоялся по целому ряду причин — по большей части объективного характера. Наша работа в сфере СМР сохранила признаки штучного подхода, когда брался отдельный запрос какой-то страны или международной организации, рассматривались его параметры и возможности РФ, а затем принимались индивидуальные решения. Эта работа не была выстроена в рамках общей системы и логики. К сегодняшнему моменту стала очевидной необходимость если не пересмотра, то во всяком случае уточнения этой концепции.
— В чем все-таки главное изменение концепции?
— Во-первых, в концепции четко определен механизм реализации госполитики в сфере СМР. Он состоит из двух элементов: это государственные программы РФ и комиссия РФ в сфере содействия международному развитию, состав и полномочия которой еще предстоит определить отдельным решением президента. Подчеркну: концепция — это только первый шаг в создании этого механизма. Мы сейчас активно работаем над тем, чтобы дать президенту предложения по последующим шагам.
Во-вторых, в документе четко обозначена задача перенести акцент с многосторонних на двусторонние проекты. Раньше наше участие в СМР, по сути, сводилось к осуществлению финансовых взносов в проекты, подготовленные многосторонними экономическими и финансовыми институтами, как правило, не российскими. В основном, кстати, это были программы Всемирного банка. При такой схеме происходило обезличивание выделяемых Россией ресурсов. Когда эти средства достигали конечного потребителя, его благодарность была адресована тому же Всемирному банку и его сотрудникам (а на соответствующих позициях там, как правило, находятся не россияне, а американцы и западноевропейцы).
Таким образом, Россия, реализуя свою миссию ответственного донора, не получала с этого — называя вещи своими именами — никаких дивидендов. По сути, это был исключительно филантропический взнос в решение глобальных проблем современности. Филантропия тоже очень важна и нужна, но она не может становиться единственной составляющей этого процесса. В соответствии с новой концепцией акцент будет переноситься на адресные двусторонние программы помощи. Образно говоря — программы под российским флагом. Но это будут проекты содействия развитию, то есть мы уходим от простого предоставления финансовой или другой помощи, а стремимся к ее эффективному освоению реципиентом.
И в-третьих, в концепции четко закреплено, какие страны в первую очередь могут становиться участниками программ российского СМР — то есть наши географические приоритеты. Там пять категорий, первая и главная — это страны СНГ. Понятно, что уровень развития этих стран и потребности в получении внешнего содействия различны. Мы будем это учитывать наряду со спецификой характера наших политических отношений с тем или иным государством. Но наши ближайшие соседи — это приоритет номер один.
— Это дань политической моде?
— Нет, это осознание того обстоятельства, что данная деятельность должна быть нацелена не только на решение глобальных проблем современности, связанных с социальным и экономическим развитием, преодолением бедности и последствий кризисных ситуаций, но и на реализацию наших собственных национальных интересов. Эти интересы тоже многогранны: начиная со стабилизации социально-экономической ситуации в странах, которые являются нашими соседями, до вклада в решение трансграничных проблем, нерешенность которых на территории государства-соседа может привести к возникновению или обострению аналогичных проблем на территории РФ, и в конечном итоге укрепления позитивного образа РФ в этих государствах.
— В России вообще мало кто знает, что такое СМР и почему деньги налогоплательщиков надо тратить на какие-то зарубежные проекты. Разве это не обычная благотворительность? О каких дивидендах речь?
— Это необязательно должны быть дивиденды, измеряемые деньгами. Мы оказываем содействие развитию других стран не ради того, чтобы извлечь прибыль. Но если мы через эти проекты можем оказать содействие в продвижении интересов российского бизнеса за рубежом, если можем, например, средства, выделяемые на бесплатное вакцинирование населения в другой стране, потратить на качественные вакцины российского производителя, то это уже сочетание благородной миссии помощи нуждающейся стране с реализацией наших собственных национальных интересов.
Одними из наиболее перспективных, на мой взгляд, являются проекты по повышению доступности и качества образования. Есть, например, проект программы восстановления системы профтехучилищ в Киргизии и Таджикистане: РФ могла бы снабжать их преподавателями и учебниками, взамен получая бонусы — повышение уровня образованности рабочих мигрантов, укрепление позиций русского языка и улучшение своего имиджа.
— Но Минфин (который ранее курировал большую часть программ СМР) говорит, что опасно увязывать донорскую помощь с попыткой улучшить восприятие России, с «мягкой силой», поскольку речь идет о «деликатных отношениях между двумя суверенами».
— Истина, как всегда, посередине. Никто не говорит, что мы должны стремиться к абсолютной увязке проектов в сфере СМР с нашим имиджем или с нашими интересами. Но то, что происходило де-факто в последние годы, когда этой увязки не было в принципе, мне представляется столь же радикальной ошибкой. Оптимальный баланс нам еще предстоит найти.
— А где сегодня находится Россия в области СМР?
— Принято выделять четыре группы доноров. Прежде всего традиционные доноры — 29 государств ОЭСР, на которые приходится около 90% оказываемой помощи. В 2013 году данная помощь составила в абсолютных цифрах $135 млрд. И есть три группы новых доноров, которые включились в эту работу за последние 10–20 лет. Первая группа — это страны, ориентирующиеся на «классиков», то есть на государства ОЭСР. В этой группе сейчас де-факто находится и Россия.
— Что это означает?
— Если мы заявляем о нашей ориентации на ОЭСР, то так или иначе должны в практических действиях соответствовать ее методике. Но она не позволяет учесть очень многие формы помощи России своим партнерам, хотя речь идет о российских бюджетных средствах и реальных вкладах в развитие экономик соответствующих стран. Я, в частности, говорю о многомиллиардных в долларовом исчислении дотациях России в украинский бюджет.
— Это тоже СМР?
— Вопрос — как считать помощь. Очень многое может быть отнесено к СМР, хотя по методике ОЭСР им не является. Еще один пример: как мне рассказывали в Киргизии, киргизский бюджет, по их собственным оценкам, экономит около $400 млн в год за счет льготных цен на российские энергоносители. Но эта помощь в официальных данных ОЭСР об объеме российского СМР не учитывается.
— А каковы официальные цифры?
— По последним данным, опубликованным той же ОЭСР, в 2012 году Россия выделила на программы СМР менее $500 млн, а в 2013-м, по последним данным,— около $610 млн.
Но в эти цифры не входит, например, и помощь, которую Россия оказывает Абхазии, Южной Осетии и Приднестровью. Между тем это огромные ресурсы, которые в случае их сложения воедино в совершенно другом свете могут представить Россию в качестве мирового донора и реального участника процессов, связанных с нормализацией социально-экономической ситуации в мире. В этом смысле статистика, которую сейчас готовит российская сторона для предоставления в ОЭСР, мне представляется неполной. Она правильна с точки зрения логики ОЭСР, но, на мой взгляд, слишком узка для реализации наших собственных национальных интересов.
— А другие страны, не входящие в ОЭСР, как считают?
— Китай вкладывает в свою статистику то, что он считает нужным. Я слышал цифры и $3 млрд китайского участия в программах СМР, и $10 млрд.
— А если бы и Россия считала так, как она считает нужным, то о каких суммах мы бы говорили?
— Пока трудно сказать. Одной из целей новой концепции как раз и является налаживание учета того объема донорской помощи, который Россия реально оказывает. Вот, к примеру, само Россотрудничество имеет ряд программ, которые могут быть уверенно отнесены к сфере СМР: набор иностранных студентов в российские вузы, ознакомительные поездки в Россию, поставки учебников и книг. Только в прошлом году по линии Россотрудничества было поставлено более 110 тыс. томов учебной и художественной литературы за рубеж. Это достаточно серьезные деньги.
— Но в статистике эти цифры не отражены?
— Об этом сложно судить, так как публикуемые данные недостаточно детализированы, в результате практически невозможно понять, что было учтено, а что нет. В целом же мне кажется, что реальные цифры российского вклада в СМР в разы выше официальных.
— А новая концепция предусматривает увеличение средств на донорские программы?
— Есть общемировой ориентир. Он содержится, в частности, в «Целях развития тысячелетия», принятых ООН в 2000 году. Там сказано, что страны-доноры должны выделять на эти цели 0,7% своего ВВП. Пока этого уровня достигло лишь пять-шесть стран, в основном скандинавских. Средний же показатель по ОЭСР примерно в два раза меньше — 0,35%. У России эта цифра не превышает 0,03%, то есть уровень более чем в 20 раз ниже, чем ориентир ООН.
В госпрограмме «Управление госфинансами РФ» указаны ориентиры в этой области, просчитанные на период до 2020 года. Они предусматривают постепенное повышение доли ВВП, выделяемой на СМР, с нынешних 0,03% до 0,1% к 2020 году. Если говорить о прогнозном росте ВВП, то речь идет о существенном увеличении выделяемых средств.
— Мы говорим о суммах $4–5 млрд?
— Там эти конкретные суммы не заложены, но если производить элементарные арифметические расчеты, то возможно это и так. Но это заявленная амбиция, а не принятые решения. И речь в данном случае идет об общих объемах, так что я не исключаю, что мы в том числе через налаживание учета и складывания воедино данных от всех ведомств, сможем уже сейчас, даже не выделяя дополнительные средства, выйти на принципиально другие показатели.
— А не будет ли лукавого складывания всевозможных цифр ради формального увеличения показателей?
— Нет. Это совершенно точно не будет лукавством, это будет реальной оценкой той работы, которая ведется Россией. Если мы реально гораздо ближе к заявленной цели, чем та статистика, которую мы можем собрать, то такая статистика — всего лишь следствие наших внутренних недоработок. Нам не нужно стесняться того, что мы реально делаем.
— Каким сейчас является соотношение многосторонней и адресной помощи России?
— Это достаточно загадочная история. До того как мы заговорили о необходимости изменения формата этой работы, наиболее часто упоминавшейся цифрой было соотношение 70% к 30% (70% — на многостороннюю помощь, 30% — на адресную). Но, когда речь зашла о том, что мы должны перейти на двусторонний формат, статистика непонятным для нас образом поменялась.
— Да, в прошлом году замминистра финансов Сергей Сторчак говорил, что 60% российских денег тратятся на адресные проекты и только 40% — на многосторонние.
— Я пока не готов комментировать эти цифры. Нам нужно будет разобраться, что произошло со статистикой, слишком уж резкий был переход. Возможно, в новых показателях иначе учитывались так называемые трехсторонние проекты, в рамках которых Россия выделяет взнос в адрес каких-то международных организаций, но при этом увязывая его с реализацией соответствующих проектов к каким-то определенным странам.
— Означает ли принятие новой концепции, что РФ уменьшит свой вклад в многосторонние проекты?
— Тут не должно быть механических подходов. Оптимальной линией было бы увеличение доли на двусторонние проекты в связи с увеличением общего финансирования на СМР. Но все зависит от характера этих проектов и их отдачи для РФ. На сегодня крупнейший проект, который мы реализуем,— это взнос в фонд под Всемирным банком с уставным капиталом $61 млн, из которых $50 млн — российских, $8 млн — британских и $3 млн — норвежских. Фонд этот занимается помощью странам южнее Сахары. О том, что в этом фонде львиная доля — это российские деньги, в странах южнее Сахары не подозревает никто. Эффективность и практическую отдачу от таких проектов для России нам предстоит оценить.
— Но в Минфине говорят, что страны—получатели помощи предпочитают многостороннюю помощь, потому что она менее политизирована и более предсказуема. Так ли это?
— Не совсем. На самом деле это всегда предмет конкретных договоренностей. Помощь, предоставляемая многосторонними структурами, внешне может выглядеть деполитизированной, но надо понимать, кто стоит за теми или иными структурами. Вот, скажем, «Программа развития ООН», с которой мы тесно сотрудничаем, в этом смысле ведет себя значительно более корректно, чем некоторые другие институты. Мы понимаем, какие страны стоят во главе того же Всемирного банка или Международного валютного фонда. Не стоит питать иллюзий, что соответствующие государства не пользуются своим главенствующим положением в этих структурах, чтобы может быть и подспудно но тем не менее ориентировать их на собственные политические интересы.
— Вы уже говорили, что российский бизнес может также получать дивиденды от программ СМР. На недавнем заседании делового совета при главе МИД РФ эта тема была главной (в мероприятии участвовали представители «Росатома», ВЭБа, «Газпрома», РЖД, «Русала», «РусГидро» и других компаний). Как вы будете выстраивать работу с бизнесом?
— На деловом совете мы действительно провели презентацию нового этапа госполитики РФ в сфере СМР для российского бизнеса. Отклик был моментальным и очень мощным. К нам начали приходить компании с желанием получить дополнительную информацию, но самое главное — с обозначением своих собственных приоритетов и интересов. Этой работы, как нам представляется, до сих пор системно не проводилось. Бизнес — в данной сфере, подчеркну,— существовал сам по себе, а государство с его проектами — само по себе. Как мне представляется, бизнес услышали и МИД, и Россотрудничество.
— И что вы предлагаете?
— Здесь существует несколько вариантов поведения. Один из них заключается в том, что Россия, идентифицировав для себя какой-то проект в нуждающейся стране, использует выделяемый ресурс для размещения заказов у отечественных производителей. Это самый примитивный формат. Формат более высокого уровня заключается в том, что та или иная компания, которая нуждается в закреплении своих позиций за рубежом, обращается к государству с просьбой включиться в соответствующие проекты — называя вещи своими именами — увязав предоставление донорской помощи решением тех проблем, с которыми сталкивается наш бизнес в данной стране. Это, конечно, не всегда напрямую связанные между собой вещи. С одной стороны, может быть вакцинация населения, а с другой — содействие в получении того или иного контракта. Но тем не менее это та работа, которой гласно, полугласно и негласно занимаются все — и американцы, и китайцы, и все те, кто себя позиционирует в сфере СМР.
— Скорее негласно, судя по всему...
— Да, на уровне лозунгов практически никто, во всяком случае в группе ОЭСР, не признается, что за этой работой стоят собственные национальные интересы. На уровне лозунгов все говорят о благородной миссии и филантропии. Но те же самые американцы только 17% оставляют на многосторонку. 83% американской помощи — адресная, причем география говорит сама за себя. То есть налицо совершенно четкая ориентация на продвижение собственного бизнеса и увязка программ помощи с лояльностью государств-реципиентов американской внешней политике.
Эта история имеет давнюю традицию. Достаточно вспомнить, что на протяжении всей холодной войны ФРГ предоставляла помощь только станам, не признавшим ГДР. Это было совершенно четким критерием. Если же страна признала ГДР, то неважно, гибнут ли ее граждане от голода или что-то еще происходит, помощь ей не выделялась. Это была твердая политика. Сейчас все завуалировано, но сами принципы никуда не ушли. И я не считаю, что России в этом смысле нужно впадать в иллюзию того, что лозунги — это единственное, что в данной сфере существует.
— Иными словам, России не надо стесняться, а говорить все, как есть?
— Нам, конечно, предстоит соблюдать правила игры, но при этом нужно отчетливо понимать, что во многом со стороны наших конкурентов это именно игра. И поэтому нам не нужно стесняться выстраивать эту политику и эту работу в соответствии со своими национальными интересами, которые при этом должны быть понятны населению самой России. Это принципиально важный элемент.
— Возвращаясь к вопросу о бизнесе. В заседании делового совета участвовали «Газпром» и РЖД, уже имеющие собственные гуманитарные проекты, например в Сербии. Как в этом случае будет выглядеть их взаимодействие с Россотрудничеством?
— Хочу подчеркнуть, что мы только в начале пути. Агентство, получив полномочия по налаживанию двустороннего сотрудничества в сфере СМР, сейчас ищет оптимальные форматы. Многое будет зависеть от того, каким образом президент РФ определит формат будущей комиссии, какие ведомства будут включены в ее состав и какими будут ее полномочия. Мы искренне рассчитываем на активное участие в этой работе не только первопроходцев — то есть МИДа и Минфина, но и других ведомств, прежде всего Минэкономики. Хотели бы воспользоваться той компетенцией, которая накоплена в рамках соответствующих межправительственных комиссий, которые курируют это министерство. В рамках этих комиссий интересы и проекты бизнеса уже обозначены.
В целом одной из ключевых наших задач сейчас является налаживание более тесного межведомственного взаимодействия. По мере того как будет уточняться компетенция всех министерств в рамках СМР, мы будем выходить на оптимальные форматы взаимодействия с бизнесом.
Нынешняя концепция является первым шагом в очень серьезной работе, которую нам предстоит, как я надеюсь, завершить до конца текущего года. У нас уже есть поручение правительства о том, чтобы в трехмесячный срок после утверждения концепции внести корректировки в госпрограммы, которые имеют отношение к этой работе. Предполагаем предложить правительству основную массу компетенций сосредоточить в госпрограмме «Внешнеполитическая деятельность».
— Но правильно ли я понимаю, что принятие концепции не обозначает, что всю донорскую деятельность будет координировать Россотрудничество?
— В концепции в принципе нет упоминаний никаких ведомств. Могу сказать, что в одном из ее (первоначальных.— “Ъ”) проектов была попытка сразу закрепить компетенцию ведомств. Но мы столкнулись с рядом юридических проблем, потому что компетенции в сфере СМР, как это ни удивительно звучит, сейчас на уровне полномочий ведомств (утверждаемых либо указом президента, либо решением правительства) напрямую записаны у одного лишь федерального органа исполнительной власти — это наше агентство. Остальные ведомства фиксируют собственную компетенцию в сфере СМР на уровне внутриведомственных решений. Поэтому еще только предстоит через последующие решения президента и правительства уточнять полномочия ведомств в сфере СМР.
— Соответственно, неясно пока, и кто будет основным распорядителем средств?
— У Россотрудничества по определению нет и не может быть претензий на то, чтобы становиться монопольным распорядителем этих денег. Мы видим свои полномочия в том, чтобы подготовить предложения по тому, как правильно организовать работу. Речь идет о колоссальном ресурсе, который находится в распоряжении нашего государства пока скорее теоретически, нежели чем практически. Государству еще предстоит научиться пользоваться потенциалом СМР эффективно и результативно — в интересах как партнеров, так и не в последнюю очередь в собственных интересах.
— Напоследок — об Украине. Она может стать получателем помощи России в рамках новой концепции СМР? Вы говорите, что донорские программы направлены и на улучшение образа РФ, а там сейчас с этим дела плохи…
— Я бы наоборот перевернул этот вопрос. С нашим образом сейчас там плохо во многом, потому что мы те программы содействия развитию Украины, которые Россия все эти годы реализовывала, должным образом информационно и политически не сопровождали. У многих на Украине есть ощущение, что Россия ей ничем не помогала, а только мешала. А это абсолютно не так.
Управление украинской экономикой было все эти 20 лет крайне неэффективным. Она окончательно не развалилась во многом исключительно благодаря содействию и помощи со стороны РФ. Об этом нужно говорить открыто, наши украинские друзья должны об этом знать. Я считаю, что соответствующие программы надо продолжать — если это позволит развитие нынешней ситуации, но в других форматах: так чтобы люди о них знали и ценили. Важно, чтобы в конечном итоге эта работа была реальным вкладом в укрепление дружбы и добрососедства между Украиной и Россией, а не просто неким закладыванием средств в бездонную бочку, где они проедаются без какой-то отдачи для наших отношений и в конечном итоге для России.
— А вы полагаете, что, если украинцам объяснить, сколько мы для них сделали, они нас больше полюбят?
— Эта зависимость не является столь прямой. Но если этого не объяснять, больше любить точно не будут.