Наиболее эффективно в рамках государственно-частного партнерства (ГЧП) в РФ работают консорциумы российских и зарубежных компаний. Реализовывать проект по схеме ГЧП имеет смысл, если объем инвестиций составляет не менее 1 млрд рублей, а лучший в России закон о государственно-частном партнерстве написан в Петербурге. Об этом корреспонденту BG Антону Арсеньеву рассказал управляющий партнер юридической фирмы "Максима Лигал" Максим Аврашков.
Фото: Александр Коряков, Коммерсантъ
BUSINESS GUIDE: Считается, что Петербург лидирует в России по количеству и масштабности проектов государственно-частного партнерства (ГЧП). Действительно ли это так?
МАКСИМ АВРАШКОВ: Да, это действительно так. Петербург — лидирующий регион не только с точки зрения запущенных и достигших финансового закрытия сделок ГЧП, но также и с точки зрения правового регулирования. Закон "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах" был принят в 2006 году на базе лучших мировых практик в этой области. Вот уже восемь лет он остается наиболее передовым региональным законом о ГЧП.
BG: Почему другие регионы, в частности Москва, отстают по объемам проектов ГЧП?
М. А.: Надо понимать, что ГЧП — это наиболее ресурсоемкие, дорогостоящие инфраструктурные проекты. Тот же проект развития аэропорта Пулково стоит более €1 млрд. Общий объем финансирования строительства Западного скоростного диаметра (ЗСД) составляет около $9 млрд! Чтобы привлечь такой капитал, необходимо удовлетворять целому ряду условий: это и наличие необходимой нормативной базы, и благоприятный инвестиционный климат, и высокий уровень менеджмента.
Так сложилось, что Петербург всегда делал все возможное, чтобы эти проекты были реализованы. Город привлекал зарубежных экспертов, консультантов и в итоге сформировал соответствующий имидж. Москва, на мой взгляд, изначально не делала ставку на ГЧП. Там проекты реализовывались по иным механизмам, включая госзакупки и инвестиционные договоры. В других регионах также отсутствовала политическая воля и, что не менее важно, необходимая для подготовки и реализации проекта ГЧП квалификация специалистов. Но сейчас ситуация меняется: ГЧП активно используется в регионах, мы видим, как готовятся и реализуются проекты в Татарстане, Московской, Нижегородской, Томской и других областях.
BG: В каких странах наиболее развито ГЧП?
М. А.: На этот вопрос может дать совершенно точный ответ партнер нашей фирмы Владимир Килинкаров. Он стал ответственным секретарем рабочей группы по подготовке модельного закона "О публично-частном партнерстве" для государств — участников СНГ, который, кстати, планируется к принятию уже осенью этого года. Так вот, в процессе подготовки законопроекта, был проанализирован опыт применения механизма ГЧП примерно 50 стран. Мы общались с большим количеством юристов из Европы, Америки, Азии, Африки и Австралии, Владимир посещал институты развития ГЧП за рубежом и собрал огромный объем материала. Как и ожидалось, наиболее успешным и показательным оказался опыт Великобритании, лидирующей с большим отрывом. Далее следуют Франция, Канада и США.
BG: В чем отличие российской и в частности петербургской нормативной базы от законодательства Западной Европы и США в сфере ГЧП?
М. А.: Я бы не сказал, что дело в отличии именно петербургского законодательства. В принципе, закон "Об участии Санкт-Петербурга в ГЧП" писался с участием иностранных экспертов и содержит в себе все основные инструменты, необходимые тем же зарубежным инвесторам. Конечно, он не идеален, есть свои недочеты, но, повторюсь, он содержит необходимый минимум юридических механизмов.
Дело скорее в развитии отечественного законодательства в целом. Есть проблемы, которые не позволяют гибко подходить к структурированию проектов ГЧП. Причина — в большом количестве императивных норм, в отсутствии общего федерального закона о ГЧП. И все это — на фоне довольно жесткого законодательства о госзакупках и приватизации. В Западной Европе и США чаще всего нет подобных проблем, хотя есть и свои трудности. В тех же Штатах публичные органы не имеют права заключать соглашения о ГЧП. В силу доктрины ultra vires (ограничение правоспособности юридических лиц) им на это требуется прямое указание закона. Для этого в каждом отдельном штате принимается специальный закон о публично-частном партнерстве.
BG: Какие проекты ГЧП в России можно назвать наиболее удачными?
М. А.: Те, которые успешно реализуются, а это может показать только время. Первые проекты ГЧП были запущены в России сравнительно недавно, а общий срок их реализации составляет не менее 10-15 лет. В целом в числе удачных примеров ГЧП на данный момент можно назвать развитие аэропорта Пулково, с некоторой натяжкой — ЗСД, другие концессионные проекты в транспортной сфере, включая строительство автомагистрали Москва — Санкт-Петербург на участке 15-58 км и нового выхода на Московскую кольцевую автодорогу с автотрассы М1 Москва — Минск. Есть успешные примеры ГЧП в сфере водоснабжения и водоотведения, например, проект в Ростове-на-Дону. Вызывают интерес и проекты строительства школ и детских садов в Томской области, Петербурге и в ряде других регионов.
BG: Каким компаниям — иностранным или российским — удобнее участвовать в проектах ГЧП в России?
М. А.: Однозначно сказать сложно. Иностранным партнерам сложно участвовать в проектах без поддержки российских коллег. На практике выходит так, что наиболее интересные предложения исходят от консорциумов российских и зарубежных корпораций, в том числе, крупных инвестиционных банков и признанных инфраструктурных лидеров.
BG: В схемах ГЧП может участвовать только крупный бизнес или они подходят также для средних и малых предпринимателей?
М. А.: Конечно, крупный бизнес имеет преимущества: опыт участия в серьезных инфраструктурных проектах и возможность нести серьезные расходы на стадии тендерных процедур. Считается, что в России проект имеет смысл структурировать как ГЧП в том случае, если общий объем инвестиций превысит 1 млрд рублей. Небольшие проекты не особенно интересны инвестиционным банкам, они редко выходят удачными, да и госзакупки в таких случаях выглядят более рациональной альтернативой. При этом малый бизнес вполне может участвовать в проектах ГЧП в качестве консультантов и субподрядчиков.
BG: Есть ли в российском законодательстве о ГЧП лакуны, которые создают опасность для предпринимателей или предпосылки к коррупции?
М. А.: Конечно, юридические и политические риски для инвестора есть. Не все ГЧП-проекты в России могут быть реализованы по федеральному закону "О концессионных соглашениях", приходится задействовать региональное законодательство. Не секрет, что при этом большинство проектов, структурированных по региональному закону, держится, большей частью, на политической воле, на усилиях руководства региона. Если политической воли нет, всплывает большое количество неустранимых юридических барьеров. Органы Федеральной антимонопольной службы и прокуратуры могут легко поставить крест на любом таком проекте. И в этом, конечно, серьезная предпосылка для развития коррупции. Сюда можно добавить также тендерные процедуры — в каждой стране мира это большая проблема, везде борются за добросовестную конкуренцию. Но когда на кону миллиарды, сложно обеспечить реальные конкурентные торги.
BG: Нужен ли в России федеральный закон о ГЧП?
М. А.: Мы однозначно убеждены, что такой закон нужен. Достаточно привести простой пример: согласно статье 71 Конституции России, статье 3 Гражданского кодекса РФ, гражданское законодательство находится в ведении федеральной власти. Следовательно, любые законодательные нормы субъектов федерации и муниципальных образований, которые регулируют соглашения публичного и частного партнеров о ГЧП, следует признать недействующими. Хорошо, что руководство страны осознает данную проблему. Проект закона "Об основах ГЧП в РФ" уже достиг необходимой кондиции и отвечает минимальным стандартам в этой области. Мы вправе ожидать, что в ближайшем будущем этот документ будет принят Государственной думой во втором и третьем чтениях.