Государственная поддержка проектов «Ямал СПГ» и «Приразломное» неэффективна и убыточна, а чистые выгоды от их реализации для общества сомнительны: к такому выводу пришли эксперты, обсуждавшие результаты исследования консалтинговой компании Sigra Group, Международного института устойчивого развития и WWF России. В нем впервые предпринята попытка оценить экономическую целесообразность бюджетного субсидирования добычи нефти и газа на арктическом шельфе России.
Фото: Александр Миридонов, Коммерсантъ / купить фото
Исследование «Государственная поддержка добычи нефти и газа в России. Роль субсидирования в развитии проектов “Ямал СПГ” и “Приразломное”» стало очередным этапом независимой оценки господдержки добычи, производства и потребления ископаемого топлива в рамках международных обязательств РФ, ставших частью Энергетической стратегии РФ до 2030 года и Концепции социально-экономического развития РФ до 2020 года (см. вставку). В 2012 году аналитики Международного института устойчивого развития, основываясь на методологии ОЭСР и соглашениях по субсидиям и компенсационным мерам ВТО, выявили 30 каналов бюджетной поддержки нефтегазовой отрасли. Количественная оценка представлена по 17 из них и составляла $14,4 млрд в 2010 году (23% всех расходов федерального бюджета), тогда как лишь $1,1 млрд из нее направлялось на увеличение эффективности добычи (см. “Ъ” от 20 февраля 2012 года).
В этот раз исследователи «спустились» до уровня конкретных проектов, чтобы проанализировать целесообразность их субсидирования с учетом выгод и издержек для общества. По сути, соответствующие оценки должны делать чиновники еще до принятия фактического решения о господдержке коммерческих проектов. «Исследование касается не столько эффективности самих проектов, сколько эффективности принятия решений»,— уточнил на презентации доклада в ИМЭМО РАН его соавтор Ларс Петтер Лунден из Sigra Group.
Основываясь на открытых данных компаний, результаты модели RusTax (она разработана при поддержке Норвежского совета по исследованиям, аналитики Sigra Group использовали ее для оценки господдержки в Норвегии и США) показали (см. таблицу): «в мире без фискальной политики», где проект освобожден от налогов и субсидий, «Ямал СПГ» оказался бы экономически жизнеспособным. Если же не учитывать расходы государства на строительство сопутствующей инфраструктуры ($5,75 млрд), проект оказался бы убыточным.
Проект «Приразломное» в таком сценарии оказался бы экономически целесообразным вне зависимости от того, какой год при расчетах был принят за базовый — 2002-й, когда проект был запущен, или 2013-й, когда государство начало предоставлять ему поддержку. В условиях же стандартного режима налогообложения нефтегазовых проектов в РФ «Ямал-СПГ» не оказался бы экономически выгодным независимо от расходов на инфраструктуру. «Приразломное» же, если брать за базу 2002 год, оказывается нецелесообразным. Если за основу расчетов брать 2013 год, то проект становится экономически привлекательным для «Газпрома» и без субсидий. «К тому времени капитальные затраты уже были понесены. Экономическая теория постулирует: понесенные затраты должны рассматриваться как невозвратные и не должны учитываться при принятии решений… Полученные проектом налоговые льготы скорее напоминают подарок от государства в $16,5 млрд (без дисконтирования), нежели меры по совершенствованию налогового законодательства»,— считают авторы доклада.
Анализ выгод и издержек от реализации арктических нефтегазовых проектов для общества продемонстрировал, что наличие первых в чистом виде как минимум сомнительно. Доля государства в чистом денежном потоке «Ямал СПГ» составляет 24%, а чистая дисконтированная стоимость налоговых поступлений — $4,35 млрд, что не покрывает $5,75 млрд потраченных государством на строительство инфраструктуры. Запуска других проектов, которые могли бы окупить эти издержки без дополнительных вливаний из бюджета не предполагается. Чистая приведенная стоимость поступлений от «Приразломного» — $22,34 млрд, а доля государства в денежном потоке — 53% (в Норвегии — порядка 78%). На пике занятости оба проекта создали 9,5 тыс. рабочих мест, однако «значительная доля поставщиков, особенно для “Ямал-СПГ”,— иностранные компании», и ожидать значительного мультипликативного эффекта для местных экономик от реализации проектов сложно. Вместе с тем они несут существенные экологические риски, в случае реализации которых основная часть затрат ляжет на государство и местные сообщества.
В результате аналитики делают вывод, что оба проекта после уплаты налогов были бы убыточны при действующей в РФ системе налогообложения (когда облагается не прибыль, а доход), но «исправляющие» налоговые льготы и другие меры господдержки не следуют системным критериям, а применяются к «статусным» проектам. «Статусность же определяется на основе соображений, которые не всегда ясно заявлены. Хотя правительство оставляет за собой право выбора проектов-фаворитов, нет гарантии, что из поля зрения не выпадают другие проекты, которые могли бы принести больший доход российскому государству»,— удивляются авторы доклада. «Для Минфина благо, что нефтяники и газовики идут таким путем, а не единым фронтом к Владимиру Путину с требованиями изменить кривой режим налогообложения. Мы все прекрасно понимаем, почему господину Тимченко (владелец Volga Group Геннадий Тимченко.— “Ъ”) предоставляются льготы. У нас частные проекты находятся в неплохой ситуации, если акционеры знакомы известно с кем»,— пояснил им суть политики «статусности» президент Фонда национальной энергетической безопасности Константин Симонов.
Российские эксперты на презентации доклада 3 июля в целом поддержали выводы исследования. «Дискуссия выявила провал экономической политики и еще раз указала на низкое качество госуправления и институтов»,— заключил руководитель экономической экспертной группы Евсей Гурвич. Категорически с оценками не согласился советник генерального директора ООО «Газпром нефть шельф» Александр Мандель, сославшись на «мультипликативный эффект» поддержки,— но количественных оценок не приводил.