Фонд национального благосостояния в его нынешнем виде доживает последние дни. Накопленные в нем средства пойдут на решение внутренних экономических и внешних политических проблем.
Рисунок: Андрей Шелютто, Коммерсантъ
Крупнейший налогоплательщик "Роснефть", необходимые Дальнему Востоку БАМ и Транссиб, высокотехнологичные проекты и ценные бумаги дружественных стран БРИКС соревнуются за доступ к средствам Фонда национального благосостояния (ФНБ). Стагнация в экономике, усиленная западными санкциями, приблизила тот самый черный день, на который правительство копило еще с подачи министра финансов Алексея Кудрина, главного идеолога ограничения бюджетных трат. Никто уже не вспоминает о том, что главной целью ФНБ по закону является обеспечение софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан и обеспечение сбалансированности (покрытие дефицита) бюджета Пенсионного фонда.
Копить на черный день правительство начало в 2004 году, создав за счет части нефтегазовых доходов Стабилизационный фонд. В кризисном 2008 году было принято решение разделить его на две части: Резервный фонд и Фонд национального благосостояния. ФНБ, как часть пенсионной системы, зашатался вместе с ней в прошлом году. Вначале было принято решение о выделении до 40% средств на финансирование инфраструктурных проектов, таких как ЦКАД и модернизация БАМа и Транссиба. Фактически эти проекты получили около 100 млрд руб. "Мы формально не меняем предназначение ФНБ, но переводим средства из ценных бумаг в инфраструктурные облигации",— объясняет ведущий научный сотрудник Центра развития НИУ-ВШЭ Андрей Чернявский.
Затем в декабре 2013 года была совершена первая попытка использовать средств ФНБ, чтобы поддержать дружественные режимы. Тогда это была Украина. 17 декабря президент Владимир Путин пообещал бывшему тогда главой Украины Виктору Януковичу купить украинские государственные облигации на сумму $15 млрд.
Начиная с этого года планы по поддержке из точечных превратились в глобальные. В июне правительство повысило лимит трат с 40% до 60% средств ФНБ. Постановлением правительства от 22 августа разрешено использовать средства ФНБ для приобретения привилегированных акций подвергнутых санкциям ВТБ и Россельхозбанка на общую сумму 239 млрд руб. (в порядке взаимозачета по субординированным кредитам, предоставленным этим кредитным организациям и их филиалам во время кризиса 2009 года).
Но главными кандидатами на получение средств стали уже не инфраструктурные проекты, а инвестпрограммы государственной "Роснефти" и частного НОВАТЭКа. Определенная логика в том, чтобы потратить средства ФНБ на нефтегазовую отрасль, есть. Не будь у России сырьевых доходов, не было бы и самого фонда. Однако неясно, чем помощь этим конкретным компаниям поможет экономике страны в целом. "К развитию экономики эти меры отношения не имеют. Поддержка нефтегазового сектора носит скорее вынужденный характер. Компании закредитованы, для развития им необходимо перекредитовываться, а деньги из-за санкций взять негде. По-хорошему, если уж тратить государственные средства, то нужно инвестировать их в развитие — выбирать проекты с высоким мультипликативным эффектом, например в строительстве или инфраструктуре, реализация которых даст рост по целому ряду отраслей",— говорит бизнес-омбудсмен Борис Титов.
Инфраструктурные проекты, изначально поставленные во главу угла, несколько теряют популярность. Перспективы финансирования ВСМ Москва--Казань премьер Дмитрий Медведев прокомментировал на Сочинском форуме так: "Когда будет много денег". При этом он не сомневается в том, что вложения в "Роснефть" окупятся в среднесрочной и долгосрочной перспективе. "Я недавно проводил совещание по инвестиционной программе "Роснефти": компании необходимо сохранить уровень добычи, потому что "Роснефть" — основной плательщик в бюджет. Мы должны в этом смысле им помочь, поддержать уровень инвестиций",— сказал премьер Дмитрий Медведев в интервью газете "Ведомости" 8 сентября.
В 2013 году основными кандидатами для финансирования из ФНБ назывались инфраструктурные проекты, к примеру высокоскоростные магистрали, однако сейчас главными претендентами на накопленные средства стали инвестпрограммы "Роснефти" (на фото)
Фото: Александр Коряков, Коммерсантъ
"С точки зрения общих принципов расходования средств ФНБ поддержка крупных игроков рынка — это правильное решение. Для развития малого и среднего бизнеса важнее создать нормальные конкурентные условия. Крупнейшим компаниям, конкурирующим не только с иностранными фирмами, но и стоящими за ними государствами, не обойтись без финансовой поддержки правительства",— полагает заведующий кафедрой фондовых рынков и финансового инжиниринга РАНХиГС Константин Корищенко.
Объем фонда по состоянию на 1 сентября составляет 3,15 трлн руб. При этом уже решено, что на следующий год ФНБ наполняться не будет. По словам министра финансов Антона Силуанова, оставшиеся 40% ФНБ правительство решило "не распечатывать". Однако количество желающих от Крыма до Дальнего Востока не уменьшается. Тем более что Минэкономразвития подготовило изменения в законодательство, которые позволят получить средства из ФНБ по упрощенной схеме. Упрощение заключается в отмене процедуры оценки целесообразности финансирования проектов.
Ранее уже было одобрено финансирование за счет ФНБ компании РЖД на модернизацию БАМа и Транссиба в сумме 150 млрд руб., "Автодора" на строительство Центральной кольцевой автодороги в Москве — до 150 млрд руб., проекта развития угольного бассейна Кызыл-Курагино Тувинской энергетической компании, принадлежащей бизнесмену Руслану Байсарову,— до 87 млрд руб. Еще 28,1 млрд руб. достаются Российскому фонду прямых инвестиций на проекты строительства интеллектуальных сетей и магистральных линий связи в малонаселенных пунктах.
"Накопленные средства ФНБ не должны лежать под подушкой, их нужно куда-то инвестировать. Одно из главных направлений инвестиций — внутренняя инфраструктура страны. Но пока претенденты на средства ФНБ не предоставляют четкого и глубокого анализа потенциальных инфраструктурных проектов,— говорит научный сотрудник лаборатории денежно-кредитной политики Института Гайдара Руслан Ибраев.— В первую очередь необходимо понять, используются ли эти средства на стимулирование экономического развития страны или на текущие нужды корпораций. Кроме того, эффективность размещения средств ФНБ в облигации указанных компаний и на депозитах ВЭБа минимальна, а активы фонда в стоимостном выражении до сих пор не вышли на предкризисный период. Поэтому, с моей точки зрения, положительно оценивать такое предложение преждевременно".
Накопленные средства ФНБ не должны лежать под подушкой, их нужно куда-то инвестировать. Одно из главных направлений инвестиций — внутренняя инфраструктура страны
Тем временем появляются планы использовать правительственную "заначку" не только на дороги и месторождения. Усиление санкций выводит на первый план вопрос импортозамещения. За счет пенсионных денег предлагается развить наконец собственные технологии. Правительство поставило перед Минфином и Минэкономразвития задачу к ноябрю 2015 года решить вопрос о возможности софинансирования российских проектов в сфере новых технологий за счет средств ФНБ для повышения конкурентоспособности предприятий.
"С учетом критического влияния новых производственных технологий на конкурентоспособность российских промышленных предприятий ведомства должны проработать совместно с институтами развития возможность софинансирования проектов в области новых производственных технологий за счет средств Фонда национального благосостояния на возвратной основе и других источников",— сказано в правительственном сообщении. Пока нет ясности, какая часть ФНБ будет потрачена на технологический рывок. То ли "Роснефть" потеснится, то ли распечатают оставшиеся 40%. Впрочем, для последних у правительства есть свои задачи, на этот раз не экономические, а политические.
Замминистра финансов Сергей Сторчак заявил, что Минфин до конца года уточнит инвестиционную декларацию Резервного фонда и ФНБ для инвестирования части средств фондов в еврооблигации стран БРИКС. В настоящее время декларация позволяет хранить средства только в трех валютах (доллар, евро и фунт стерлингов), а также в ценных бумагах, выпускаемых странами Евросоюза и США.
По словам замминистра, Минфин давно ищет альтернативу низкодоходным бумагам с рейтингом ААА. Тем более, подчеркнул Сторчак, "общественное настроение явно складывается не в пользу того, чтобы резервы держать в ценных бумагах наших традиционных эмитентов".
В 2013 году основными кандидатами для финансирования из ФНБ назывались инфраструктурные проекты, к примеру высокоскоростные магистрали (на фото), однако сейчас главными претендентами на накопленные средства стали инвестпрограммы "Роснефти"
Фото: Илья Питалев, Коммерсантъ
Таким образом, можно будет убить сразу двух зайцев: сделать еще один шаг в необъявленной санкционной войне и поддержать те страны, которым никаких санкций против России не вводят. Однако риски в данном случае резко возрастают. "Китай, Индия и Бразилия — страны, где применяется валютное регулирование. Вложение в их ценные бумаги впоследствии может привести к сложностям в управлении этими активами",— отмечает Корищенко.
"На первый взгляд это логичное решение, направленное на диверсификацию портфелей фондов и повышение эффективности управления. Ставка доходности по долговым бумагам быстроразвивающихся стран сравнительно выше, чем по бумагам развитых стран. Но долларовые евробонды стран БРИКС в условиях санкций со стороны Запада подвержены операционным рискам, так как могут быть заблокированы долларовые трансакции",— говорит Руслан Ибраев.
И в этом главная сложность всех обсуждаемых решений по тратам из ФНБ. Несмотря на декларируемые принципы возвратности и эффективности проектов, средства расходуются исходя из конъюнктурных соображений и без учета того, что могут наступить значительно более сложные времена. "Для того чтобы Резервный фонд и ФНБ и далее могли играть важную роль в качестве бюджетных буферов и механизмов осуществления долгосрочных инвестиций, следует с осторожностью принимать решения о наиболее эффективных путях расходования этих средств",— отмечают эксперты Всемирного банка в докладе, посвященном экономике России.
"Мы рискуем бюджетной устойчивостью ради непонятных целей. Если это будет сделано в течение одного года, то это равносильно увеличению дефицита бюджета на 2,8% ВВП. Под вопросом не только эффективность, но даже возвратность вложенных средств. Нет никакой уверенности в том, что эти траты будут эффективными,— говорит ведущий научный сотрудник Центра развития НИУ-ШЭ Андрей Чернявский.— Какой бы сложной ни была ситуация в экономике сейчас, если упадут цены на нефть, а вероятность этого высока, все будет намного хуже. И в этот критический момент у нас просто не будет свободных средств. Нам нужно сохранять запас прочности и искать пути снижения госрасходов, что все равно придется делать в случае падения цен на нефть".
Как работают суверенные фонды России
За все время существования в России суверенных фондов декларируемые при их создании цели лишь частично совпадали с фактическим использованием накопленных средств.
В 2004 году был основан Стабилизационный фонд РФ, призванный обеспечить сбалансированность бюджета при падении цены на нефть ниже заложенной при планировании и снизить инфляционное давление. Источником наполнения фонда служили доходы от экспорта нефти, превышающие "цену отсечения" — $20 за баррель в 2004-2005 годах и $27 за баррель в 2006-2007 годах. Всего в 2004-2007 годах Стабфонд получил более 60% всех нефтяных доходов бюджета. Де-факто за счет его средств проводилось досрочное погашение внешнего госдолга и осуществлялись взносы в капитал создаваемых институтов развития (ВЭБ, "Роснано" и Инвестфонд РФ). В 2008 году Стабфонд разделили на Резервный фонд и Фонд национального благосостояния (ФНБ).
Резервный фонд — тип бюджетного сырьевого фонда, созданный для выполнения государством расходных обязательств в случае снижения нефтегазовых доходов. Источник наполнения — доходы от экспорта нефти, нефтепродуктов и газа, превышающие размер законодательно установленного нефтегазового трансферта в бюджет, который рассчитывается исходя из усредненной базовой цены на нефть. Сверхплановые доходы должны поступать в Резервный фонд до достижения им нормативной величины в 7% ВВП. В 2008-2010 годах 80% накопленных средств было использовано для финансирования дефицита федерального бюджета в условиях кризиса.
ФНБ — накопительный фонд с изначальными функциями стабилизатора пенсионной системы (софинансирование добровольных пенсионных накоплений, покрытие дефицита Пенсионного фонда РФ). Источник пополнения — 50% от сверхплановых бюджетных нефтегазовых доходов после достижения Резервным фондом нормативной величины. Часть активов ФНБ в 2009 году была размещена на депозитах ВЭБ и использовалась в качестве квазифискальной меры поддержки финансового рынка через механизм субординированных кредитов. В 2013 году правительство РФ разрешило инвестировать до 60% ФНБ в инфраструктурные проекты.
Как работают суверенные фонды в мире
Совокупный объем всех существующих в мире суверенных фондов благосостояния (СФБ) достигает $6,7 трлн (почти 10% мирового ВВП или более 50% от глобальных ЗВР).
В Норвегии работает крупнейший в мире СФБ — Глобальный государственный пенсионный фонд (бывший Государственный нефтяной фонд, основанный в 1990 году). Источник наполнения — сверхдоходы от экспорта нефти и доходы от инвестиций, объем превышает $1 трлн (200% ВВП страны). Средства вложены в 8 тыс. компаний из 82 стран мира, совокупно в 1,3% от всех торгующихся на глобальных биржах акций (в акциях размещено 60% средств фонда).
В Саудовской Аравии суверенный фонд был создан в 2008 году для управления международными резервами ЦБ — Валютного агентства Саудовской Аравии (SAMA). Объем — $738 млрд (более 100% ВВП). Управление частью активов передано на аутсорсинг частным инвесторам. Также в королевстве работает Саудовский фонд государственных инвестиций, выполняющий функции института развития. Его активы оцениваются в $5 млрд (менее 1% ВВП).
В Китае действует три крупных СФБ — Китайская инвесткорпорация (CIC), Инвестиционная компания Госуправления по валютным рынкам (SAFE) и Национальный фонд соцстрахования (NSSF). Объем учрежденного в 2007 году CIC — $575 млрд (6% ВВП), в основном фонд инвестирует в акции иностранных компаний. Фонд SAFE ($568 млрд, 6% ВВП) существует с 1997 года и управляет ЗВР. Фонд NSSF ($202 млрд, 2% ВВП) создан в 2000 году и играет роль институционального инвестора на внутреннем рынке.
В Бразилии в 2008 году основали Суверенный фонд Бразилии (FSB), предназначенный для стимулирования экономического роста. Первоначальные средства фонд получил из ЗВР, в дальнейшем планировалось пополнять его за счет доходов от эксплуатации нефтяных месторождений на шельфе. Однако в ходе мирового экономического кризиса FSB стал одним из источников финансирования дефицита бюджета, сократив свой объем с $10 до $5 млрд.
В США существует сразу восемь СФБ (все с сырьевыми источниками наполнения), но на уровне штатов: в Техасе (два фонда), Нью-Мексико, Вайоминге, Алабаме, Северной Дакоте, Луизиане и на Аляске. Совокупный объем достигает $130 млрд (менее 1% национального ВВП). Крупнейший и самый известный из них — Перманентный фонд штата Аляска, созданный в 1976 году для управления доходами от нефтяной промышленности ($52 млрд, 100% ВРП).