Правительство в очередной раз собирается менять законодательство о госзакупках в надежде найти наконец схему, способную победить коррупцию и неэффективность.
Рисунок: Коммерсантъ / Андрей Шелютто
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Азаров / купить фото
Вся история регулирования госзакупок представляет собой бесконечный процесс внесения поправок в действующие нормы. Но до победы над коррупцией, неэффективными тратами и завышенными ценами так же далеко, как и в 1997 году, когда был принят первый указ президента "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд". По оценкам Счетной палаты, каждый пятнадцатый бюджетный рубль тратится с нарушениями.
Президент Владимир Путин, выступая в январе на итоговой коллегии Счетной палаты, заявил, что "до сих пор существенной экономии средств, выделяемых на госзакупки, добиться, к сожалению, не удалось. Вопреки здравому смыслу и экономическим реалиям отдельные государственные и муниципальные структуры продолжают закупать товары по явно завышенной, неадекватной цене".
Выход из ситуации чиновники предложили традиционный — создать новый контролирующий орган. Это предложение прозвучало еще на коллегии СП. Заодно, по мнению аудиторов, новая госслужба будет следить за исполнением закона, запрещающего офшорным компаниям принимать участие в госзакупках. Законопроект принят Государственной думой в первом чтении. На прошлой неделе эту инициативу поддержал первый вице-премьер Игорь Шувалов, но только в части контроля над закупками крупных госкомпаний. "Минэкономики сейчас готовит презентацию и соответствующие поправки в законодательство, и конкретные решения правительства — создание агента. Когда у него будут специальные права, чтобы внедряться в закупочные кампании крупных корпораций и принуждать их к ответственному поведению, чтобы их тендерная процедура была абсолютно прозрачной",— сказал он на слушаниях в Общественной палате.
"Постепенно уходят откровенные "золотые унитазы"",— заявил аудитор Счетной палаты Максим Рохмистров, выступая на форуме "Госзаказ-2015". Например, сокращается количество объявлений, написанных на латинице и кириллице, что традиционно использовалось недобросовестными заявителями для ограничения доступа к конкурсной информации.
Однако, если "золотые унитазы" и уходят, то не все и недалеко. Рохмистров признал, что продолжают выявляться "факты аффилированности контрактных управляющих с теми структурами, которые являются победителями тех или иных конкурсов, факты сокрытия или неразмещения полной документации". Проверка муниципальных и государственных закупок за 2014 год, проведенная Счетной палатой, выявила около 500 нарушений, общая сумма которых составила 130 млрд руб. Из них 16,3 млрд руб. касались неправомерного размещения заказов и других нарушений контрактной системы.
Всего за 2014 год объем госзаказа составил 5 трлн руб., еще 15 трлн приходится на компании с госучастием. Таким образом, 30% российского ВВП перераспределяется через госзакупки, привел данные на форуме бизнес-омбудсмен по закупкам Сергей Габестро.
Когда речь идет о таких значительных суммах, любой государственный орган может оказаться столь же бессилен, сколь и все предыдущие изменения в законодательство. По этой части регулирование госзакупок можно считать абсолютным рекордсменом. Впервые эта сфера стала регулироваться в 1997 году, когда был принят указ президента "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд". В 1999 году появился первый закон, но он распространялся только на федеральный уровень. Первый общий закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", известный как 94-Ф3, был принят в 2005 году по инициативе тогдашнего министра экономического развития Германа Грефа, и его подготовка сопровождалась большими аппаратными боями. Кстати, тогда в законе были особо оговорены равные права российских и иностранных компаний, против чего теперь принимаются отдельные законы.
В 2009 году были созданы электронные площадки, чтобы сделать процесс закупок более прозрачным. Но уже в ноябре 2010 года Дмитрий Медведев, занимавший тогда президентский пост, раскритиковал действующую систему. Одним из существенных минусов считалось огромное количество поправок, чуть не ежемесячно вносимых в текст закона. В итоге это привело к тому, что с актуальной версией закона были знакомы буквально единицы, и к коррупции и сговору добавилось банальное непонимание всех правил проведения госзакупок.
На разработку новой контрактной системы ушло четыре года. Минэкономики выступало за, Федеральная антимонопольная служба — решительно против. Были и более экзотические примеры. Так, ректор Высшей школы экономики Ярослав Кузьминов, поддерживающий инициативу Минэкономики, вызывал на словесную дуэль оппозиционера Алексея Навального, считавшего, что новая система более коррупциогенна.
Тема коррупции при госзакупках очень популярна у общественных организаций самого разного толка
В итоге закон все-таки вступил в силу 1 января прошлого года. В 2011 появился закон "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", по которому закупки стали осуществлять госкомпании. На муниципальном уровне он также начал действовать в прошлом году.
Всего за год закон успел изрядно устареть. Эта весна должна принести существенные изменения в законодательство. Первыми пострадавшими станут иностранцы. Минпромторг выступил с предложением полностью запретить покупать при госзакупках импортную мебель. Минкомсвязи вынес на общественное обсуждение проект правительственного постановления о преференциях для отечественного программного обеспечения. "Будет сформирован реестр отечественной ИТ-продукции. Государственные заказчики при желании закупить иностранную продукцию должны будут объяснить, почему выбрали продукт не российского производства. Сейчас эти предложения касаются только госзакупок, но в будущем процедуру планируется распространить и на компании с госучастием",— пояснил министр Николай Никифоров. Но даже в таком усеченном виде к госзакупкам допустят не каждого иностранца. Для возможного участия в торгах иностранцы должны будут доказать, что работают на всей территории России, включая Крым и Севастополь. Если это правило будет введено, то госзакупки в сфере высоких технологий и без дополнительных законов перейдут в руки отечественных производителей. По словам министра, ограничение также будет распространяться на российские компании--дистрибуторы иностранного ПО, которое не работает на всей территории России, включая Крым. "Работать смогут только те, кто этой территориальной дискриминацией не будет баловаться",— пояснил Никифоров.
По данным комиссии Госдумы по стратегическим и информационным системам, в первую очередь эта мера затронет трех крупнейших поставщиков программного обеспечения: SAP, Oracle и Microsoft, которые занимают около 80% российского рынка. Их совокупная годовая выручка оценивается в 180 млрд руб., причем доля госсектора в этой сумме превышает 70%.
Еще сложнее пробиться к бюджетным деньгам будет не настоящим иностранцам, а офшорным компаниям. В конце февраля Госдума приняла в первом чтении поправки, которые запрещают участие в госзакупках офшорных компаний. По мнению Счетной палаты, этих мер недостаточно. В ряде случаев за российским участником госзакупок стоит офшорная компания, но выявить сегодня иностранного бенефициара законодательство не позволяет, считает Рохмистров. В 2014 году Счетная палата проанализировала 280 крупных госконтрактов на сумму более 1 млрд руб. На их исполнение было потрачено 1,3 трлн руб. В 50 контрактах из 280 на сумму 272,3 млрд уже на следующем уровне иерархии владения нашлась офшорная компания. "Это 21% от суммы этих проверенных контрактов",— пояснил Максим Рохмистров.
Еще одна новация связана с введением уголовного наказания за нарушения в сфере государственных и муниципальных закупок. За хищения при исполнении гособоронзаказа предлагается ввести наказание вплоть до 20 лет лишения свободы. Авторы этой идеи, глава думского комитета по безопасности и противодействию коррупции Ирина Яровая и депутат активист ОНФ Михаил Старшинов, предлагают также обязать исполнителей госзаказа "предоставлять сведения о производителе товаров и основаниях перехода права собственности" на него от производителя к исполнителю государственного или муниципального заказа. Если же контракт предполагает возможность привлечения субподрядчиков, то по контракту исполнитель должен будет предоставить информацию о них. Санкции за нарушение — штраф до 50 тыс. руб. для должностных лиц и до 200 тыс. руб. для юрлиц.
БУКВ Частично вал изменений в законодательство вызван кризисом в экономике. Минэкономики вынесло на общественное обсуждение пакет документов для реализации антикризисных мер в сфере госзаказа. Так, до конца этого года в ряде случаев госзаказчик сможет не требовать обеспечения исполнения контракта от поставщика. В первую очередь такая возможность будет распространяться на контракты, заключенные с условием перечислить авансовый платеж поставщику на счет, открытый в подразделении Федерального казначейства. Также необходимость предоставить обеспечение контракта перестанет быть обязательной на тех торгах, в которых участвуют только субъекты малого предпринимательства и социально ориентированные некоммерческие организации, или если в соглашении с госзаказчиком уже присутствует условие о банковском сопровождении контракта. Освободят от необходимости предоставлять обеспечение бюджетные или автономные учреждения, а также тех, кто предложит на торгах цену контракта не более чем на 25% ниже начальной цены закупки. Как указывают авторы документа в пояснительной записке, принятие проекта позволит "снизить себестоимость исполнения контрактов и не повысить при этом риски их неисполнения".
Второй документ устанавливает правила, по которым госзаказчики в этом году смогут откладывать или списывать поставщикам сумму начисленных штрафов за ненадлежащее исполнение контрактов. Полностью списанными могут быть те штрафы, сумма которых не превышает 5% цены контракта. По тем штрафам, сумма которых превышает данный порог, заказчик сможет предоставлять поставщикам отсрочку уплаты до окончания текущего финансового года. Как указано в пояснительной записке к документу, возможность отсрочки и списания неустоек будет применяться только к полностью исполненным контрактам.
Третий документ Минэкономики описывает условия корректировки цен тех госконтрактов, срок исполнения которых превышает шесть месяцев и заканчивается в 2015 году. В случае обращения поставщика заказчик получит возможность изменить цену контракта с учетом индекса корректировки цен, который должен будет ежемесячно утверждаться правительством.
Еще одна инициатива Минэкономики повисла в воздухе. Как писал "Ъ", ведомство подготовило проект правительственного постановления, по которому в апреле должен был состояться отбор операторов электронных торгов для размещения госзаказа в 2016-2020 годах. Вернуться к этой идее власти решили после того, как контрактную систему раскритиковали Владимир Путин и Счетная палата. Аффилированные с заказчиками площадки министерство предлагает запретить. При этом Госдума 17 февраля приняла в первом чтении законопроект о полном переводе всех видов госзакупок на электронные торги. Однако пока это постановление принято не было.
Зато на прошлой неделе было подписано постановление правительства, по которому не менее 15% заказа на всех уровнях власти должно приходиться на субъекты малого и среднего предпринимательства.
Повышенное внимание к покупкам за счет государства характерно не только для чиновников. Тема коррупции при госзакупках очень популярна у общественных организаций самого разного толка. С внимательного изучения государственных тендеров начиналась деятельность одного из самых известных проектов Алексея Навального — "РосПила". Теперь знамя подхватил "Общественный народный фронт" (ОНФ). Именно активисты нашли первые сомнительные траты сахалинского губернатора Александра Хорошавина, стоившие ему в итоге и поста, и свободы. Впервые ОНФ предъявил претензии Хорошавину еще в декабре 2013 года. Тогда сопредседатель центрального штаба ОНФ Александр Бречалов рассказал президенту Владимиру Путину, что глава Сахалинской области потратил на улучшение имиджа губернатора 680 млн руб. В сентябре 2014 года активисты выяснили, что правительство Сахалинской области в 2013-2014 годах потратило более 850 млн руб. на ремонт кабинета министров, зоны губернатора и благоустройство прилегающей территории. Вдохновленные успехом, активисты ОНФ выступили на форуме с предложением взять под контроль информационные ресурсы региональных и местных властей. Они заявили, что внесут в законы поправки, которые не дадут главам субъектов пиариться за счет бюджета.
К ОНФ перешла и организация форума "Госзаказ". До прошлого года этим занималось Минэкономики.
А самая занимательная, хотя и не самая известная, идея по борьбе с госзакупками принадлежит питерским активистам "Яблока". С 2008 года они вручают премию "Золотой ершик" за самые сомнительные и нелепые бюджетные траты. Победители, как правило, забирать свой приз отказываются. В прошлом году призы достались губернатору Георгию Полтавченко за 30 млн руб., потраченных на прием во время Питерского экономического форума, и членам питерского заксобрания, выделившим 28 млн руб. на реставрацию иконостаса в домашней церкви в Мариинском дворце.