Победить российскую коррупцию призваны десятки программ и планов, действующих на уровнях от международного до локального внутриведомственного. Существующая система борьбы с мздоимством неэффективна: с годами эта тема не становится более прозрачной, наказания строже, а количество полученных и данных взяток меньше.
Ежегодно через коррупционные схемы в России проходит $300 млрд в год. В основном это средства, вовлеченные в бюджетные процессы различных уровней
Фото: Антон Ваганов, Коммерсантъ / купить фото
Коррупция — это целый комплекс явлений, связанных с использованием должностными лицами служебного положения ради личной выгоды. Это не поведение отдельного человека, а система, в которой существуют условия для злоупотребления своим положением.
Председатель Национального антикоррупционного комитета Кирилл Кабанов оценивает емкость российского рынка в $300 млрд в год. В основном это средства, вовлеченные в бюджетные процессы различных уровней.
Подводя итоги 2014 года, генеральный прокурор России Юрий Чайка подчеркнул, что структура коррупционной преступности изменилась, число выявленных должностных преступлений выросло, а количество фактов мошенничества, присвоения и растрат сократилось. За 2014 год органы прокуратуры выявили 32 060 преступлений коррупционной направленности (на 24,6% меньше, чем в 2013 году), удельный вес таких преступлений составил 1,5% от общего числа выявленных нарушений законов.
Генеральный директор юридической компании 4R Group Михаил Бойцов замечает, что статистику коррупционных преступлений также собирают суды и правоохранительные органы. "Юристы неоднократно обращали внимание на то, что данные этих статистик разнятся. В первую очередь потому, что они отражают различные данные: правоохранительные органы подсчитывают выявленные преступления (ситуации, когда были возбуждены уголовные дела), а судебная статистика отражает рассмотрение уголовных дел в суде. Не все уголовные дела доходят до судебной стадии", — поясняет господин Бойцов.
Кроме того, значительная часть коррупционных случаев не находит места в официальных данных, потому что это преступления с очень высоким уровнем латентности. Сотрудники правоохранительных органов и надзорных ведомств могут не узнать о них, а могут специально скрывать.
В Петербурге информация о выполнении антикоррупционных мероприятий располагается на сайте городского правительства на странице комитета по вопросам законности, правопорядка и безопасности, однако не содержит какой-либо открытой информации для граждан о конкретных результатах этой деятельности: выложены только нормативно-правовые документы по противодействию коррупции, а конкретные отчеты и цифры отсутствуют.
Генеральный директор компании "Адвока-Т" Андрей Воронин подчеркивает разницу между "бытовой" и "деловой" коррупцией. "По данным исследования Минэкономразвития, на протяжении 2010-2013 годов наблюдалось снижение уровня "бытовой" коррупции с 29 до 24%, при этом нормированный средний размер неформального платежа увеличился с 28,7 до 29,6%, а объем рынка "бытовой" коррупции сократился с 0,42 до 0,41% ВВП. Исследования "деловой" коррупции показало, что доля предприятий, хотя бы изредка сталкивающихся с коррупцией, от общего числа предприятий в стране, снизилась с 63 до 53% за три года", — говорит господин Воронин.
По его словам, уровень "деловой" коррупции в России в 2013 году составил 91% от уровня 2011 года.
"Но это все официальные цифры, приблизительно реальные цифры содержатся в материалах уголовных дел, лежащих на столе следователей. Свидетельством плачевного состояния коррупции в России являются громкие и не очень коррупционные дела, а также просочившиеся данные о благосостоянии родственников многих чиновников и политиков", — считает Андрей Воронин.
Программы любого уровня
Коррупция — транснациональная проблема, существующая на всех уровнях, поэтому и программы борьбы с ней существуют на каждом из них: международные, федеральные, региональные и муниципальные, ведомственные. "Свои программы есть не только в регионах, но и в муниципалитетах, и в отдельно взятом госоргане, организации. Их огромное количество, да только не работают они", — говорит управляющий партнер юридической фирмы "Пронто" Дмитрий Ситник. Навскидку в интернете их можно найти несколько десятков.
Превентивными мерами борьбы с коррупцией господин Ситник называет контроль доходов и расходов служащего; коррупционную экспертизу нормативных и управленческих документов; привлечение общественности к выявлению коррупции; проведение тематических совещаний и заседаний; антикоррупционные мониторинг и просвещение; упрощение бюрократических процедур, в том числе внедрение "принципа одного окна". "Из превентивных не работает ни один способ. Эффективна только оперативная разработка по заявлению о коррупции", — уверен юрист. К борьбе по факту он относит также оперативные и следственные действия по заявлению о коррупции и уголовные и административные санкции.
Глава Национального антикоррупционного комитета Кирилл Кабанов основным программным документом по борьбе с коррупцией называет Национальный план противодействия ей, утвержденный президентом на два года в прошлом апреле. На основании этого плана готовится распоряжение, ставящее конкретные задачи министерствам и ведомствам, и ему должны соответствовать тематические региональные документы.
"Нацплан — весьма конкретный, четко прописанный с позиции стратегии и тактики документ, он включает в себя задачи по изменению законодательства, процедур, изучение конкретных секторов экономики и управления с точки зрения антикоррупционного воздействия", — характеризует его господин Кабанов. По его словам, с мая прошлого года в рамках Открытого правительства работает экспертная группа по мониторингу исполнения нацплана. "Сейчас нами подготовлены документы о неудовлетворительном выполнении поставленных задач. Из 63 федеральных органов исполнительной власти лишь у четырех ведомств внутренние планы и шаги по их реализации можно признать хорошими или удовлетворительными. Причина низкого качества антикоррупционной работы прежде всего заключается в отсутствии персональной ответственности руководителей за невыполнение требований указов президента и распоряжения председателя правительства. Работа в большинстве органов исполнительной власти ведется в формальном виде для отписки", — говорит Кирилл Кабанов. При этом он хвалит антикоррупционные планы и их воплощение в жизнь ГК "Росатом" и ОАО "Ростелеком".
Директор по исследованиям центра антикоррупционных исследований и инициатив "Трансперенси Интернешнл — Р" (Центр ТИ-Р) Антон Поминов полагает, что в нацплане описаны важные вещи — меры по защите заявителей, при конфликте интересов, создание единой базы данных деклараций доходов, расходов и имущества должностных лиц. "Меры по повышению квалификации должностных лиц — это действительно приоритет. Сложно требовать от них исполнения требований, которых они не понимают. Тем не менее меня смущает, что вся эта конструкция, по замыслу авторов, должна заработать сама по себе: предполагается, что есть некая внутренняя мотивация у сотрудников всех упомянутых учреждений закрывать собственные коррупционные возможности", — оценивает господин Поминов.
Представитель Центра ТИ-Р сожалеет, что в нацплане не отведено место современным методам гражданской активности и контроля, хотя граждане и бизнес больше всех заинтересованы в том, чтобы Россия стала страной, где коррупция не является серьезной проблемой.
Системный опыт
Наверное, самыми известными зарубежными способами борьбы с коррупцией являются массовые увольнения коррумпированных чиновников в Сингапуре и смертная казнь в Китае. Но еще в Поднебесной каждого гражданина, предоставившего правоохранительным органам информацию о злоупотреблениях чиновников служебным положением, премируют крупным денежным вознаграждением. Его размер отчасти зависит от стоимости имущества, конфискуемого по делам о коррупции
В Голландии министр внутренних дел ежегодно представляет доклад парламенту об обнаруженных фактах коррупции и принятых мерах по наказанию лиц, замешанных в коррупции. Основной мерой наказания за коррупционные действия в Нидерландах является запрет на работу в государственных организациях и потеря всех социальных льгот, которые предоставляет госслужба. Все материалы, связанные с коррупцией государственных служащих, если они не затрагивают систему национальной безопасности, в обязательном порядке становятся доступными для общественности. В Португалии в прокуратуре создано специальное подразделение по борьбе с коррупцией — Центральное управление по ведению следствия и уголовному преследованию, которое специализируется на расследовании наиболее опасных и сложных преступлений, связанных с деятельностью высокопоставленных должностных лиц. В Чехии борются с узковедомственным подходом в борьбе с коррупцией, поэтому правительство страны создало специальный комитет по охране экономических интересов во главе с премьер-министром. Антикоррупционное законодательство Америки отличается большой жесткостью и системным характером: оно предусматривает уголовное преследование за любые деяния, связанные со взяточничеством, признает коррупционными любые сделки по поводу содействия устройству на федеральную государственную службу. В США должностные лица фактически не имеют иммунитета: любой чиновник, независимо от занимаемого места в иерархии должностей, может быть привлечен к уголовной ответственности за злоупотребление полномочиями. В каждом американском ведомстве в штате состоит специальный сотрудник, контролирующий выполнение служащими ведомства норм этики, и он взаимодействует с Главным контрольно-финансовым управлением и Управлением по этике при правительстве.
Проанализировав иностранный опыт, Михаил Бойцов, делает вывод, что в войне с коррупцией важны системность и комплексный подход. "Борьба должна происходить на всех уровнях власти и включать в себя различные способы. Кроме того, борьба с коррупцией не будет эффективной без должного воздействия на факторы, которые вызывают и провоцируют коррупционную деятельность", — уверен руководитель 4R Group.
Кто виноват и что делать
Эксперт центра общественных процедур "Бизнес против коррупции" Антон Матюшенко видит, что уровень коррупции выше в тех странах, где ниже уровень жизни. "Самый радикальный и действенный способ борьбы с коррупцией — это повышение условий жизни и благополучия населения. Основная мотивация коррупционера — получение материальных благ. Если же у должностного лица все уже есть, тогда его и сложнее соблазнить", — размышляет господин Матюшенко. По его мнению, остальные способы борьбы с коррупцией не влияют значительно на ее уровень, даже такой радикальный, как смертная казнь.
Андрей Воронин из компании "Адвока-Т" уверен, что коррупция — это глубинная проблема самосознания. "Отсутствие социальной ответственности, критериев допустимого. Лечить надо изнутри, взращивать новые поколения, объединенные и сплоченные единой идеей в культурном понимании "что такое хорошо и что такое плохо", необходимо прививать чувство стыда, скромности, достаточности, ответственности; уходить от "потребизма". Самыми значимыми сферами инвестирования в целях достижении процветания общества и государства являются образование и здравоохранение. Коррупция — это живое проявление недостатка финансирования сферы культурного образования", — рассуждает он.
Эксперты перечисляют: чтобы побороть коррупцию, нужно существенно упростить бюрократические процедуры, повысить прозрачность госзакупок, обновлять кадры, внедрять элементы демократии в вопросах назначения и увольнения некоторых госслужащих, перестроить систему судов и правоохранительных органов, конфисковывать имущество коррупционеров, вести общедоступные списки взяточников и мздоимцев, отстранять их от занимаемой должности с момента возбуждения дела. Председатель Московской коллегии адвокатов "Горелик и партнеры" Владимир Горелик замечает, что уже три года чиновники декларируют свои доходы и имущество, но коррупции от этого меньше не стало. "Тут сразу вспоминаются нашумевшие истории с бывшим министром обороны Сердюковым, экс-губернатором Хорошавиным, всем известной Евгенией Васильевой, чиновником аппарата МВД Аксеновым. Умные, опытные и набившие на государственной службе руку и кошельки чиновники уже давно и благополучно распределили незаконно нажитое имущество между многочисленными близкими, а иногда и не близкими родственниками и друзьями", — говорит господин Горелик. Он недоумевает, почему благосостоянию ближайшего круга чиновников уделяется так мало внимания.
Социальную рекламу как способ борьбы со взяточничеством эксперты рассматривают с точки зрения гуманистического просвещения и информирования населения о том, что давать взятку — это тоже преступление и участие в коррупционном деле. Но панацеей ее однозначно никто не считает.
В российском обществе силен стереотип: если начался судебный процесс по коррупционному делу, значит, подсудимый не поделился с вышестоящими. Дмитрий Ситник полагает, что это справедливо в 30% случаев, еще 30% — это борьба между органами и внутри органов, в 30% — чрезмерное увлечение борьбой с коррупцией без оглядки на меняющиеся условия, и только в оставшихся 10% случаях — это добросовестная борьба с взяточничеством.
Михаил Бойцов полагает, что этот стереотип зародился не на пустом месте: причины заключаются в высокой степени латентности коррупционных преступлений, в разнице между официальной статистикой судов и правоохранительных органов. "Повлиять на начало процесса может внимание СМИ или необходимость периодически рассматривать подобные дела хотя бы для обеспечения видимости реальных успехов в борьбе с коррупцией. Но любой коррупционный скандал, независимо от цены вопроса и уровня, на котором он произошел, является показательным. Например, недавнее покушение на получение крупной взятки московским следователем показывает, с одной стороны, что коррупция присутствует на всех уровнях государственных служб, а с другой стороны, что граждане не надеются на государственную поддержку пенсионеров: следователь объяснил свой поступок желанием обеспечить безбедную старость", — вспоминает господин Бойцов. Иллюстрацией неэффективности существующих методов борьбы с коррупцией юрист называет недавнее задержание сотрудника Главного управления экономической безопасности и противодействия коррупции МВД за вымогательство взятки в размере полумиллиона долларов у предпринимателя.