Можно поддержать пенсионеров, но тогда придется урезать расходы на образование, медицину, а может, и оборону. Или вложить деньги в молодежь и признать — старикам в новой бюджетной реальности не место. Минфин утверждает: в проекте бюджета нет "резервов для разногласий", а мог бы сказать проще: денег нет и не будет.
Фото: Виталий Грабар / ТАСС
Фото: Коммерсантъ / Александр Миридонов / купить фото
Основной вопрос современности
Настоящие политики должны уметь договариваться и находить общее решение. Бюджетный процесс дает членам правительства РФ все шансы проявить эти похвальные качества, хотя после некоторых общих решений министрам приходится еще какое-то время выяснять, что же они такое нашли. К примеру, осталось загадкой, что именно правительство имело в виду, принимая 25 июня за основу проект "Основных направлений бюджетной политики на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов" и характеристики будущего федерального бюджета. Прошедшие на минувшей неделе совещания у премьер-министра (заседание экспертного совета, встреча с руководством "Единой России", совещание с членами правительства) ясности не добавили. Замминистра финансов Максим Орешкин, присутствовавший на совещании 2 июля, от комментариев отказался.
Между тем на брифинге после июньского заседания правительства глава Минфина Антон Силуанов указывал, что в одобренных документах "содержатся предложения и об индексации" пенсий, и о продолжении "оптимизации" расходов. То есть финансирование госпрограмм, сокращенное в начале 2015 года, и впредь останется сокращенным, а пенсии и пособия будут проиндексированы только на тот уровень инфляции, который предусматривали прогнозы годичной давности: в 2016 году — 5,5%, в 2017-м — 4,5%, в 2018-м — 4% (целевой уровень инфляции, установленный ЦБ). "Эти два решения позволяют нам сбалансировать бюджет, решить вопросы сокращения дефицита бюджета, сохранить резервы, постепенно используя их в течение двух следующих лет",— говорил глава Минфина. Но вскоре обнаружилось, что, по мнению вице-премьера Ольги Голодец, "в действительности Минфин внес предложение об ином порядке индексации пенсий" (цитата по "Интерфаксу").
Строго говоря, дискуссия о том, какие же предложения Минфина правительство на самом деле поддерживает, может продолжаться хоть до глубокой осени, пока не придет пора вносить бюджет в Госдуму. Обычно, кстати, так и происходит. Но на этот раз, говоря словами Силуанова, у правительства нет "ресурсов на разногласия". Индексация пенсий и пособий по фактической инфляции, на которой настаивает социальный блок правительства, потребует дополнительных денег (в 2016 году — свыше 500 млрд руб., за три года — около 2,5 трлн), и взять их, в общем, негде.
По подсчетам Минфина, дефицит бюджета и без того составит 1,9 трлн руб. в 2016-м и 1,7 трлн в 2017 году, и на его покрытие придется ежегодно тратить более 1 трлн руб. из Резервного фонда (к 2018 году от него останется только 510 млрд руб.), плюс от 700 млрд до 900 млрд руб. занимать на рынке. А если ради пенсий резать другие статьи, это, предупреждал глава Минфина, приведет к снижению качества таких "важных услуг, как образование и здравоохранение, снижению оборонных расходов и нереализации темпов роста" экономики, заложенных в прогнозе. Впрочем, все это вполне может случиться, даже если индексировать пенсии по минимуму.
Жертвы бюджетной экономии
Основные направления бюджетной политики (проект документа опубликован на сайте Минфина) предусматривают лишь символический рост расходов на реализацию госпрограмм: с 8,29 трлн руб. в 2015 году до 8,31 трлн в 2016-м, на 0,3% в номинальном выражении. Формально это дало Силуанову повод утверждать на заседании правительства, что в бюджете 2016 года "растут расходы на транспорт, на космическую деятельность, расходы на программу по Дальнему Востоку — почти в два раза, расходы на программы образования, здравоохранения, фармацевтики, растут расходы на федеральные целевые программы, в том числе развитие российских космодромов".
Но фактически эти расходы сократятся: в 2016 году в реальном выражении (прогнозируемая инфляция — 7%), а в 2017-м, по всей видимости, и в номинальном. Как отмечается в документе, финансирование госпрограмм (и в абсолютном выражении, и как доля в расходах бюджета) в целом снизится из-за "опережающих темпов роста расходов на развитие пенсионной системы и обеспечение обороноспособности". С прошлым годом объемы финансирования можно даже не сравнивать: большинство госпрограмм пострадало при секвестре бюджета в начале 2015-го, и о восстановлении до прежних уровней, по расчетам Минфина, в ближайшие годы не может быть и речи.
Минфин не смог предложить другой выход из ситуации, кроме "повышения эффективности использования бюджетных ассигнований". Например, в сфере здравоохранения, с этой точки зрения, придется "оптимизировать" перечень жизненно важных лекарственных препаратов, а также медицинских изделий, которые можно получить бесплатно. Такая же судьба ждет "численность и структуру медицинского персонала" — при "сохранении", правда, "доступности и качества медицинской помощи". Программу госгарантий бесплатного оказания медицинской помощи ведомство предлагает "конкретизировать". Высокотехнологичную помощь — перевести на финансирование за счет ОМС. И конечно, развивать "механизмы передачи части имущества медицинских организаций в долгосрочную аренду частным управляющим компаниям".
В сфере образования "повышение эффективности" тоже не обещает ничего хорошего: "развитие сети федеральных образовательных организаций... в соответствии с перспективными задачами развития российского общества" подразумевает "оптимизацию количества" государственных вузов и сокращение бюджетных мест. Положение закона об образовании, по которому на каждые 10 тыс. жителей в возрасте от 17 до 30 лет должно приходиться не менее 800 студентов-бюджетников, предлагается пересмотреть, с 2017 года снизив норматив до 750. Чистая экономия, судя по демографическому прогнозу Росстата, составит более 100 тыс. бюджетных мест (а с учетом ожидаемого сокращения численности молодежи — более 200 тыс.).
В деле социальной поддержки граждан "эффективность", согласно предложениям Минфина, может быть достигнута за счет большей адресности (в частности, льготы по оплате ЖКУ не должны распространяться на членов семей льготников, а доплаты ветеранам должны учитывать их совокупный доход), а также за счет замены денежных выплат "чернобыльцам" дополнительными услугами в рамках ОМС. Получается своего рода демонетизация льгот.
Риск оптимистических ожиданий
Ориентированные на жесткую экономию предложения Минфина базируются на довольно оптимистическом прогнозе социально-экономического развития. Правда, заложенная в него цена на нефть — $60 за баррель Urals в 2016-м, $65 в 2017-м и $70 в 2018-м — даже ниже консенсуса (консенсус-прогноз Центра развития ВШЭ на 2016 год — $68), однако ожидания роста экономики на 2,3% уже в 2016 году представляются завышенными. Консенсус-прогноз Reuters — рост ВВП на 0,4%, и даже самая оптимистическая из оценок, рост на 1,6%, хуже ожиданий правительства.
При этом последняя статистика заставляет думать, что и прогноз правительства на 2015 год — падение ВВП на 3% — окажется слишком позитивным. В мае 2015-го ВВП снизился на 4,9% к маю 2014-го, инвестиции — на 7,6%, промпроизводство — на 5,5%. Источников роста не видно. Опросы ИЭП имени Гайдара фиксируют "положительный баланс инвестиционных намерений только в госсекторе". Предприятия других форм собственности, по выражению завлабораторией конъюнктурных опросов Сергея Цухло, "пребывают в глубоком инвестиционном пессимизме". Руководители предприятий жалуются на цены на оборудование (56%), неясность и непредсказуемость макроэкономической ситуации (52%) и высокие ставки по кредитам (51%).
Правда, Минфин, призывая к сдерживанию бюджетных расходов, указывает, что в перспективе это приведет к снижению инфляции, а значит, процентных ставок, однако другие проблемы кажутся практически нерешаемыми. Это значит, что существует высокий риск того, что прогноз правительства снова разойдется с реальностью, и бюджет не получит налоговых доходов, на которые сейчас рассчитывает, даже при условии стабильных цен на нефть.
С другой стороны, в этом есть свой плюс. Возможно, острая нехватка денег заставит иначе взглянуть и на проблемы устойчивости бюджета Пенсионного фонда РФ, и на кажущиеся почти бесчеловечными и потому пока не заложенные ни в какие расчеты предложения Минфина. Самые радикальные среди них: повышение пенсионного возраста до 63 лет для мужчин и женщин (на шесть месяцев в год), отказ от выплаты пенсий работающим пенсионерам с доходом свыше 2,5 прожиточного минимума и реформирование системы досрочных пенсий.
В конце концов, вариантов действительно немного. Либо вы опережающими темпами наращиваете расходы на пенсионное обеспечение, экономя на всем остальном, либо отказываетесь от приоритетного финансирования пенсий, но в достаточном объеме финансируете другие социальные обязательства. Либо, предположим, финансируете и то и другое за счет, например, расходов на оборону и безопасность: кажется, после бурного роста финансирования в предыдущие годы эти статьи бюджета от общего сокращения расходов страдают меньше всего. Впрочем, последний вариант, кажется, никем не рассматривается.
Основные характеристики федерального бюджета
|
Источник: Минфин.
Расходы федерального бюджета
| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
Источник: Минфин.