Госпрограмма развития Северного Кавказа ценой более 300 млрд руб., нацеленная на социальное обеспечение макрорегиона, завершает свой первый этап изменением как направленности — из социальной она станет экономической, так и структуры: введенная в нее пилотная подпрограмма развития Дагестана уже одобрена правительством. О том, на что уже потрачены 40 млрд руб., как социальные расходы станут инвестиционными и зачем министерству право согласования проектов других ведомств в округе, "Ъ" рассказал глава Минкавказа ЛЕВ КУЗНЕЦОВ.
Фото: Коммерсантъ / Юрий Мартьянов / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Юрий Мартьянов / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Юрий Мартьянов / купить фото
— В этом году формально завершается первый этап реализации госпрограммы развития Северного Кавказа до 2025 года. Основной ее приоритет — сокращение уровня межрегиональной дифференциации регионов. Насколько оправдались эти ожидания?
— Основной задачей программы по социально-экономическому развитию Северо-Кавказского федерального округа действительно является снятие существовавшего диспаритета развития. На первом этапе фокус был сделан на социальных аспектах: прежде всего на образовании и здравоохранении. Сегодня мы должны сделать программу реальным инструментом развития экономики регионов СКФО, понятным, удобным с точки зрения использования, адекватным с точки зрения складывающихся экономических реалий и вызовов. Однако нельзя сказать, что инвестиции в социальную инфраструктуру не оправдались: сегодня на Северном Кавказе мы имеем самые высокие показатели рождаемости среди федеральных округов на начало 2015 года. Смертность при этом примерно в полтора раза ниже, чем в среднем по России. Заболеваемость населения также ниже среднероссийской. Но есть проблемы, над которыми предстоит много работать. Например, в регионе сохраняется нехватка квалифицированного медицинского персонала. Если по России в прошлом году обеспеченность врачами составляла 40 врачей на 10 тыс. населения, медицинским персоналом — 89, то в СКФО — 35 и 82 соответственно.
Но что интересно — средний возраст врачей на Северном Кавказе ниже, чем в целом по России. Это говорит о готовности молодежи идти работать в округ. Ключевым стало строительство больниц, в том числе станций скорой помощи и поликлиник, родильных домов с женской консультацией, строятся медицинские учреждения эндокринологического, онкологического и противотуберкулезного профиля.
— С образованием как обстоят дела?
— Ведется большая работа по строительству и реконструкции школ в регионе. Здесь мы передовиками не являемся, нам прежде всего необходимо минимизировать число детей, учащихся в третью смену,— это фундамент для того, чтобы дальше уже можно было говорить о качественном образовании. В Чечне и в Ингушетии самое большое в России количество школ, где дети учатся именно в третью смену. В целом госпрограмма ответила на самые кричащие вопросы — но, к сожалению, диспропорция была сильна, и за это время в рамках заложенных в программе ресурсов (на 2013-2015 годы — около 40 млрд руб.) сделать все сразу было невозможно. Но появление социальных объектов, которые для наших регионов максимально важны,— это серьезные изменения.
— Тогда зачем было менять госпрограмму?
— Потребовала новая экономическая ситуация, вызовы и задачи, стоящие сегодня перед страной и регионом, возникла необходимость уделить больше внимания решению экономических задач развития. Важно понимать, мы не меняем программу, мы меняем приоритеты, и на это есть ряд объективных причин. Сама госпрограмма, ее финальные показатели, рассчитана на срок до 2025 года, а ключевые инструменты ее реализации завершаются раньше — ФЦП "Ингушетия" заканчивается в 2016 году, ФЦП "Юг России" — в 2020 году. Получается, что мы, с одной стороны, должны выполнить все требования госпрограммы до 2025 года, но комплекс мероприятий, который позволяет достичь их, обрывался где-то на середине пути. Поэтому необходимо сбалансировать инструменты программы. Сегодня мы уверенно можем оперировать только лимитами второго этапа. Вот их и необходимо максимально эффективно использовать с учетом новых приоритетов.
Еще одна проблема — в каждом регионе есть свой план долгосрочного развития, но он не привязан к госпрограмме. Это тоже нас озадачило: получается, с одной стороны, есть ФЦП, с другой — руководители регионов, каждый раз приходя к президенту или председателю правительства, говорили, что есть еще другой список главных и неотложных целей. Когда же началась работа по оптимизации бюджета, нужно было принимать решение — от чего отказываться, а однозначной позиции, привязанной к какой-либо логике, не существовало.
— В программе заметен перенос приоритета с социальных на экономические меры...
— Решение социальных задач важно, но означает, что реализация программы приводит в каждом субъекте к увеличению обязательных расходов, связанных, в частности, с содержанием объектов, поиском специалистов, выплатой им зарплаты. Получается, что мы увеличиваем базу обязательств, а источники для них сокращаются. Как бы ни было тяжело, мы должны затянуть пояса в социальных расходах и сделать акцент на развитии реального сектора экономики. Иначе мы создадим колосс на глиняных ногах, который очевидно рухнет,— бюджеты регионов и с федеральной помощью не смогут решать эти проблемы на должном уровне. Поэтому позиция такая: завершаем все, что начали до 2016 года включительно, а затем начинаем работать над экономическим развитием с учетом особенностей каждого региона Северного Кавказа. Основой сейчас должен стать реальный сектор экономики.
— Финансирование программы вырастет?
— Второй этап программы предполагает финансирование на уровне 155,65 млрд руб. Планируется разделить финансирование на три части. 49,7 млрд руб.— на реализацию подпрограмм субъектов СКФО, прежде всего на создание необходимой инфраструктуры для реализации инвестпроектов: дороги, газ, сети. 45 млрд руб.— на развитие туристического кластера и докапитализацию ОАО "Курорты Северного Кавказа". 58,2 млрд руб.— на докапитализацию Корпорации развития Северного Кавказа, включая инвестиции в медицинский кластер. Что касается третьего этапа — главная задача выйти на снижение объемов финансирования со стороны федерального бюджета. Этого необходимо будет достичь за счет роста участия институтов развития, применения принципа возвратности средств, а также активного привлечения частных инвестиций.
— Одной из проблем действующей программы было неполное освоение бюджетных средств. С чем это связано?
— К этому приводило как раз отсутствие четких приоритетов. Часто наша госпрограмма воспринималась как набор социальных строек, приоритеты по которым зачастую определялись в соответствии с запросами субъектов. Однако чисто технический аспект — отсутствие необходимой документации или слабая проработанность самого проекта — приводил к указанным проблемам. Например, в Ингушетии построили онкологический диспансер, а на оборудование денег не хватило. Сейчас ищем возможности наполнить больницу тем, что позволит ей не только вывеску иметь, а работать эффективно.
— В госпрограмме предлагаются какие-либо механизмы решения этой проблемы?
— В новой редакции программы предусматривается ответственность регионов за проекты — если они не реализуются, трансферт из федерального бюджета может быть отменен, а средства перераспределены не только на другие проекты в этом субъекте, но и на другие регионы СКФО. Это создаст предпосылки для здоровой конкуренции и среди регионов и администраций, и среди проектов.
— Если акцент будет делаться на экономическом развитии, как планируется решать социальные проблемы?
— С развитием экономики мы будем решать ключевые задачи. Первая — снижение безработицы. Увеличим количество людей с реальными доходами, тех, кто не получает пособия. Вторая — пополнение налоговой базы, что позволит решать социальные задачи. Не стоит забывать, что строительство объектов социальной инфраструктуры в рамках госпрограммы будет продолжено и в 2016 году — на это будет направлено около 8 млрд руб. И эта цифра не учитывает профильные программы Минстроя, Минздрава, Минобрнауки, а также региональные программы, которые смогут обеспечить необходимый уровень введения новых объектов социальной инфраструктуры.
— Это как-то связано с тем, что вам поручено подготовить проект постановления правительства, которое даст вам возможность согласовывать "чужие" госпрограммы и ФЦП?
— Отраслевые ФЦП должны исполнять ключевую роль в строительстве школ, дорог, больниц, детских садов. В рамках этих ФЦП формируются блоки, касающиеся нашего региона,— и мы, как министерство, которое знает хорошо проблематику Северного Кавказа, естественно, будем стараться участвовать в работе отраслевых министерств. Теперь в отраслевых программах появятся специальные разделы по таким территориям, как Дальний Восток, Северный Кавказ. У нас будет право согласования наших разделов — не для того, чтобы мы говорили всем нет, а чтобы разумно, садясь с отраслевым министром, в первую очередь в социальном блоке, могли в дискуссии найти справедливое решение. Территориальная программа сегодня будет сфокусирована на задачах развития экономики, при этом в каждой отраслевой программе должны быть отражены интересы регионов Северного Кавказа, как и любого другого региона страны.
Понятно, что территориальных программ это не коснется — в программе Дальнего Востока точно не может быть раздела по развитию Кавказа, как и наоборот, но мы с удовольствием бы наладили работу по обмену опытом.
— Сейчас есть проблемы с реализацией отраслевых программ в особых регионах?
— Очевидно, что в условиях ограниченных ресурсов министерства вынуждены реализовывать программы с максимально эффективным результатом, и в этом смысле проекты в Центральном регионе зачастую оказываются в более выгодном положении. Пример — программа строительства дошкольных учреждений. Одним из показателей в формуле было количество безработных. Так, если безработных много, например мамочек, то они могут с детьми сидеть дома, и детских садиков меньше надо строить, а где безработных мало — мамочке нужно ребенка в детсад отдать и идти работать. Но получалось, что это било по Северному Кавказу: у нас высокая безработица и высокая очередь в детские дошкольные учреждения. Эта формула ставила наши регионы, с точки зрения выделения денег, в конец длинной очереди.
— В новой версии программы развития СКФО все же планируется реализация социальных проектов?
— Мы оставили право реализовывать социальные проекты, но такие, которые имеют комплексный характер,— их нельзя интегрировать в какой-то один федеральный орган исполнительной власти. Например, в Дагестане есть задача — переселение жителей Новолакского района. Во времена Сталина чеченские семьи из Лакского района Дагестана депортировали в Казахстан, а их дома и деревни заселили другими людьми. Когда выселенные люди вернулись, оказалось, что им негде жить, и начались социальные конфликты. Было принято решение — тех, кто был депортирован, вернуть на родные земли, а тем, кто там поселился, построить новые дома в другой части Дагестана, создать социальную инфраструктуру и через это постараться потушить тлеющий конфликт. К какому ведомству обратиться? Это входит в компетенцию и Минстроя, и Агентства по делам национальностей, и Минздрава, и Минобрнауки...
— Для чего программа дробится на подпрограммы по каждому из регионов Северного Кавказа?
— Каждый субъект жил очень обособленно — он знал, что происходит у него, но мало внимания уделял межрегиональным проектам. А если уж мы развиваем экономику всего Северного Кавказа, нужно все-таки смотреть, чтобы у нас не было перепроизводства или искусственной внутренней конкуренции, чтобы, создавая одно, мы не убивали другое. С другой стороны, если видим, что появляется какой-то локомотив, то к нему можно пристраивать углубленную кооперацию. Каждый субъект сейчас должен представить свою программу до 2025 года. Понятно, что за три месяца написать сразу на такой срок пошаговую программу не получится, но там должны быть отражены базовые вещи, которые потом мы будем уже развивать и наращивать либо корректировать.
— Дагестан уже написал такую подпрограмму, и она одобрена правительством.
— Да, это был своего рода пилот. Конечно, подпрограмма разрабатывалась, когда мы надеялись, что экономическая ситуация будет мягче. Но с другой стороны, сейчас есть и позитивные события — снятие санкций с Ирана. Это дает возможность посмотреть на каспийский компонент — как Дагестан, с его географическим преимуществом, будет интегрироваться в этот процесс. Подпрограмма развития Дагестана написана до 2025 года — на ней мы опробуем эту матрицу и будем выстраивать такую логику по остальным регионам.
— Вице-премьер Александр Хлопонин после обсуждения проекта новой редакции госпрограммы на заседании правкомиссии говорил об активной роли институтов развития, в частности Корпорации развития Северного Кавказа (КРСК). В чем она будет заключаться?
— Корпорация должна была работать вместе с регионами над улучшением инвестклимата, а также сформировать собственный инвестпортфель. Но этот институт развития жил в собственной парадигме — у него был утвержден свой план эффективности, который был связан с доходностью, но не был никак увязан с индикаторами, которых тот или иной субъект и СКФО в целом должен был достигнуть. Получалось, что институт был, но развивался в рамках собственного понимания "прекрасного". Посмотрев на это, мы решили сделать перезагрузку. Показатели эффективности работы Корпорации развития Северного Кавказа должны быть увязаны с индикаторами госпрограммы. Приоритетом инвестирования должны быть проекты, которые указаны в госпрограмме. Также министерство должно участвовать в корпоративном управлении — чтобы мы могли не только декларировать, но и влиять. И наконец, институт развития хорош тогда, когда у него есть финансовый ресурс,— без денег это будет просто агентство продвижения, не больше. Роль КРСК заключается не в создании и развитии инфраструктуры, а в помощи в привлечении финансовых ресурсов тем инвесторам, у которых недостаточно залогового или стартового капитала. Нужно им помогать — консультировать, запускать проекты, вставать твердо на ноги, а дальше отдавать ключевую роль все-таки базовому инвестору.
— В чем тогда будет заключаться роль другого института — "Курортов Северного Кавказа"?
— Туристический поток, даже если создать уникальную инфраструктуру, сразу не хлынет к тебе — человека надо приучить к новому месту. Особенно на Северном Кавказе — этот регион манит туристов, но еще остается определенная осторожность. Курорты — игрушка дорогая, и живем мы не в период бурного роста доходов, а, наоборот, сокращения. К тому же инвестор сегодня более осторожен — пока ты не построил подъемник, не провел дорогу, он гостиницу не построит. Поэтому правильнее сконцентрироваться на тех курортах, которые имеют большой потенциал по расширению туристического потока. Нам нужны драйверы — например, Эльбрус, Архыз, Ведучи. КСК сейчас уже активно занимается ими. Это не значит, что мы все остальные откладываем в сторону — готовим всю необходимую документацию, делаем проект планировки территории.
Не так давно на госсовете было отмечено, что у туризма есть все шансы для превращения в эффективную отрасль экономики. В ее орбиту входит еще 53 смежные отрасли, и приблизительно каждый 11-й человек связан с этой индустрией. Таким образом, проекты КСК следует рассматривать не только как инструмент познания и открытия Северного Кавказа, но и как ключевой проект импортозамещения, экономический драйвер. Эти курорты создаются для граждан всей страны, но в первую очередь они должны сформировать социокультурную среду для самих жителей Кавказа. Там люди, к сожалению, долгое время сталкивались с серьезными вызовами и потрясениями, и для нас важно, чтобы Кавказ стал комфортным для тех, кто там живет.
— Какова ситуация с развитием Кавказских Минеральных Вод, в частности с законопроектом "Об особо охраняемом эколого-курортном регионе Кавказские Минеральные Воды"? В каком он состоянии?
— Уже на прошлой неделе мы повторно представили его в актуализированной редакции для публичного обсуждения. Проект непросто шел. В первую очередь необходимо обеспечить и сохранить целостность этой уникальной территории, защиту природных ресурсов, не только для нашего, но и для будущего поколения. Второе — дать стимул развитию экономического компонента. Лично я хочу побороться за так называемый медицинский туризм — в Кавминводах мы имеем возможность и все предпосылки создать целый комплекс высококлассных медицинских реабилитационных и оздоравливающих учреждений. Например, после операции на сердце необходима реабилитация — человеку нужно ходить, дышать, но не везде для этого есть возможности. А у нас природа создала такой рельеф, который сердечную мышцу тренирует, здесь целебный воздух, вода. Мы должны создать достойную конкуренцию и иностранным курортам в таких странах, как Чехия, Франция, Болгария.
Уже утвержден комплекс мер по сохранению и развитию Кисловодского курортного парка, правительством обсуждается наш план развития города Кисловодска, все это должно позволить возродить его как ту курортную Мекку, о которой еще Лермонтов писал в "Герое нашего времени".