Перезагрузка партнерства

В наступающем году петербургским властям придется перестраивать свои отношения с инвесторами. В январе в силу вступит новый федеральный закон, устанавливающий единые для всех регионов правила государственно-частного партнерства. Он во многом противоречит петербургскому закону о ГЧП, который действует уже девять лет и в соответствии с которым в городе реализуются крупные инвестиционные проекты. Корреспондент BG Мария Карпенко разобралась, какие возможности новый закон принесет Петербургу и какими ограничениями он грозит.

Федеральный закон о государственно-частном партнерстве (224-ФЗ), над которым в Минэкономразвития работали больше двух лет, должен вступить в силу 1 января 2016 года. В течение шести месяцев — до 1 июля — все регионы, где действуют собственные законы о ГЧП, должны будут привести их в соответствие с федеральным.

В Петербурге закон о ГЧП был принят еще в конце 2006 года. Все проекты ГЧП с общим объемом инвестиций в 285 млрд рублей, которые сейчас реализуются в городе, были заключены именно в соответствии с этим законом. Среди проектов несколько крупных: например, реконструкция аэропорта Пулково и строительство ЗСД. Петербургские власти вступления в силу федерального закона ждут с опаской: в Смольном полагают, что он может "затруднить реализацию уже подписанных соглашений о ГЧП в Петербурге и подготовку новых инвестиционных проектов".

Партнерское импортозамещение

Дело в том, что петербургский закон о ГЧП во многом противоречит федеральному. Главное отличие — критерии, которым должна соответствовать компания, чтобы стать участником партнерства. 224-ФЗ запрещает заключать контракты с иностранными партнерами, а также с государственными компаниями. Между тем крупнейшие инвесторы, задействованные в реализации проектов ГЧП в Петербурге, — это банк ВТБ, Газпромбанк и Сбербанк, в капитале которых есть государственное участие.

Впрочем, некоторые эксперты считают ограничение на участие в ГЧП госкомпаний вполне обоснованным. "Для реализации проектов с участием госкомпаний должны применяться другие механизмы. В противном случае, нивелируется смысл самого государственно-частного партнерства, — отмечает юрист юрфирмы "Хренов и партнеры" Александр Юдин. — Более того, это может привести к злоупотреблениям со стороны должностных лиц и контролируемых ими организаций". К тому же, как замечает эксперт, федеральный закон не запрещает госкомпаниям и иностранным юрлицам участвовать в ГЧП опосредованно — в качестве финансирующего лица.

Есть в федеральном законе и другие ограничения. Например, он запрещает участвовать в ГЧП физическим лицам и индивидуальным предпринимателям — в Петербурге сейчас это разрешено. В целом эксперты сходятся во мнении о том, что  городской закон о ГЧП является более гибким и емким, чем федеральный. "Региональным законом установлен более широкий по сравнению с 224-ФЗ перечень форм участия города в соглашениях о ГЧП — например, он допускает возможность заключения операционного контракта, тогда как по федеральному закону проект должен включать новое строительство или реконструкцию объекта", — отмечает старший юрист практики по инфраструктуре и ГЧП адвокатского бюро "Качкин и партнеры" Ирина Митина. Да и перечень критериев конкурса по региональному закону, в отличие от федерального, носит открытый характер.

Обманутые ожидания

Все эти противоречия петербургским властям придется устранить в течение первой половины наступающего года. При этом соглашения о ГЧП, заключенные в городе до 1 января 2016 года, сохранят силу, однако внесение в них изменений будет возможно только по новым правилам, прописанным в федеральном законе. А вносить изменения в соглашения придется: как отмечает адвокат коллегии адвокатов "Юков и партнеры" Александр Соловьев, "специфика комплексных инвестиционных проектов не позволяет предусмотреть и заложить в срок действия контракта все трудности".

К каким последствиям это приведет, эксперты с точностью сказать не могут. Юрист Astapov Lawyers Марина Агальцова, например, допускает, что уже заключенные договоры ГЧП в Петербурге могут быть признаны недействительными. "Суды могут также признавать недействительным не целый договор, а его часть. Это приведет к тому, что, предположим, инвесторы могут лишиться того, на что рассчитывали при заключении договора. Эта ситуация грозит затяжными судебными процессами, которые могут дойти до Конституционного суда и до Европейского суда по правам человека", — полагает эксперт. По слова госпожи Агальцовой, основанием для обжалования в Европейском суде может быть нарушение права на частную собственность — уже были прецеденты, когда Европейский суд признавал собственностью правовые ожидания инвесторов. "При определенных условиях Европейский суд также признает принятие нового закона лишением собственности, что автоматически ведет к обязанности государства возместить ущерб", — считает юрист.

Александр Юдин, напротив, не видит оснований полагать, что при изменении ранее заключенных соглашений они должны быть признаны недействительными. По его словам, решить вопрос о применении нового закона к старым контрактам должны будут арбитражные суды.

С ним соглашается партнер компании "Максима Лигал" Владимир Килинкаров: по его словам, масштаб сложностей будет зависеть от позиции, которую займут Минэкономразвития и арбитражные суды. По словам эксперта, речь в федеральном законе идет не о любых изменениях, вносимых в ранее заключенные соглашения, а лишь о тех, которые "вносятся в результате предшествующего приведения закона Санкт-Петербурга в соответствие с федеральным законом". Господин Килинкаров полагает, что эта оговорка была внесена в федеральный закон представителем администрации президента, чтобы предотвратить попытки изменить условия действующих соглашений о ГЧП на более выгодные частному партнеру. "То есть цель, по идее, состояла вовсе не в том, чтобы подвести все изменения существующих соглашений под условия 224-ФЗ, а лишь в том, чтобы ограничить отдельные недобросовестные действия сторон таких соглашений", — уверен эксперт. Впрочем, по его словам, четко этот нюанс в законе не прописан, и поэтому не исключено, что ситуация обернется "многомиллиардными издержками для городского бюджета".

Гарантированные правила

Впрочем, как полагают эксперты, у нового федерального закона есть и преимущества. Самое очевидное из них — унификация законодательства в сфере ГЧП. "На текущий момент региональные законы в данной области приняты более чем в 70 субъектах РФ, при этом одни акты заимствуют основные положения из закона Петербурга, другие являются рамочными, но универсальная терминология и принципы ГЧП отсутствуют", — констатирует юрист Ирина Митина. Между тем, как подчеркивает ведущий специалист методического отдела Национального рейтингового агентства (НРА) Александр Пахалов, качественная и стабильная институциональная среда — важнейшее условие для развития проектов государственно-частного партнерства. "Правила игры должны быть, во-первых, эффективными с точки зрения защиты и поддержки частных инвесторов, а во-вторых — устойчивыми во времени. Второе условие не менее важное, чем первое: инвесторы не хотят участвовать в ГЧП-проектах, если правила, регулирующие отношения бизнеса и государства в рамках ГЧП, постоянно меняются", — отмечает эксперт. Кроме того, наличие федерального закона создаст основу для получения госгарантий по проектам ГЧП, что тоже поможет Петербургу активнее привлекать инвесторов, добавляет председатель совета директоров инжиниринговой компании "2К" Иван Андриевский.

Федеральный закон поможет решить и другую проблему. Раньше, как отмечают эксперты, неоднократно вставал вопрос о том, соответствуют ли региональные законы о ГЧП федеральному законодательству в целом — например, законам о приватизации, о конкуренции, земельным нормам. Как следствие — ставилась под сомнения законность самих соглашений. После того как федеральный закон вступит в силу, правовые риски инвесторов значительно снизятся, признают юристы.

Согласно рейтингу, который Минэкономразвития составляет вместе с Центром развития государственно-частного партнерства, Петербург уже не первый год является абсолютным лидером среди регионов России по уровню развития ГЧП. "Этот результат свидетельствует о том, что механизм реализации ГЧП-проектов, работающий в Санкт-Петербурге, является лучшей практикой среди всех российских регионов", — отмечает специалист НРА Александр Пахалов.

Вступление в силу федерального закона принесет новые возможности в первую очередь тем субъектам, где регулирование ГЧП было неэффективным или вовсе отсутствовало — например, республикам Северного Кавказа и некоторым регионам Дальнего Востока. "А вот в случае Петербурга законодательная новелла создаст немало трудностей и нарушит сложившуюся систему работы ГЧП механизма как минимум в течение ближайшего года, — подводит итог эксперт. — Необходимость адаптации к новому закону снизит в краткосрочном периоде эффективность работы органов власти и должностных лиц, которые привыкли работать по устоявшимся правилам".