26 февраля впервые в истории Ирана пройдут выборы сразу в два конституционных органа — парламент и Совет экспертов, который назначает духовного лидера страны. «Власть» разбиралась в тонкостях иранской политической системы и попыталась оценить возможные последствия выборов для страны, начинающей новую жизнь после снятия международных санкций.
Фото: Reuters / Raheb Homavandi/TIMA
Фото: Reuters
Исламская Республика Иран — страна с уникальной политической системой, в которой власть рассредоточена по различным центрам влияния и при этом полностью находится в руках духовенства. Основы конституционного строя Ирана были заложены вскоре после исламской революции в 1979 году. При соблюдении привычного принципа разделения властей авторы современной иранской конституции привнесли ряд ключевых изменений в архитектуру государственного устройства, передав руководство страной духовному лидеру, власть над ним — Совету экспертов, контроль за парламентом — Наблюдательному совету, а роль медиатора между последними — Ассамблее по определению государственной целесообразности.
Наиболее важным стало внедрение принципа «велаяте факих» (правление богослова). Суть заключается в том, что в отсутствие Махди, двенадцатого имама, который в 872 году с точки зрения материального мира бесследно исчез, а в понимании шиитов, «был сокрыт» и вернется в качестве мессии, чтобы восстановить справедливость на земле, руководство государством и уммой (общиной) должен осуществлять наиболее осведомленный и опытный богослов. Им был объявлен автор концепции — великий аятолла Рухолла Мусави Хомейни, который разработал ее еще в начале 1970-х годов во время ссылки в Ираке.
Духовного лидера в Иране называют рахбаром. Разобраться в незнакомых титулах помогает сравнение иерархий в шиитском духовенстве на Ближнем Востоке и в академическом сообществе в России. Ходжатоль-эслама можно условно сопоставить с кандидатом наук, ходжатоль-эслама-валь-муслимина — с доктором наук, аятоллу назвать академиком РАН, а великого аятоллу — наиболее авторитетным из них. Рахбар в этой структуре — высшее административное лицо, соответствующее руководителю академии наук.
Титул имама, если речь идет не о руководителе пятикратной молитвы, в эту концепцию не вписывается, потому что является историческим термином. Шииты признают имамами лишь непогрешимых потомков пророка Мухаммеда, которые божьим велением были наделены духовной и светской властью. В ожидании Махди, продолжающемся по сей день, объявлять тринадцатого имама не стали.
Революция 1978–1979 годов в Иране началась с протестного движения бедных слоев преимущественно городского населения, о благосостоянии которых шах Мохаммед Реза Пехлеви не позаботился в ходе масштабных реформ, начатых в 1960-е годы и названных белой революцией. Хомейни, находясь в эмиграции (вначале в Ираке, а затем — во Франции), сумел объединить недовольных под лозунгом «Ни Восток, ни Запад — Исламская Республика», превратить революцию в исламскую и триумфально вернуться на родину, где еще при жизни его назвали имамом.
Конституция наделяет духовного лидера страны всеобъемлющим перечнем полномочий. Он единолично, как верховный главнокомандующий вооруженными силами, объявляет войну и мир, утверждает в должности президента, назначает главу судебной власти, руководителя национальной телерадиокомпании, председателя Ассамблеи по определению государственной целесообразности. По подсчетам экспертов, у рахбара также около 2 тыс. представителей в различных госструктурах, и они имеют право вмешиваться в любую деятельность на территории страны.
Очевидно, новая власть нуждалась в подобных контрольных механизмах в ходе интенсивной исламизации всех сфер жизни в Иране и в целом встречала поддержку населения (во всяком случае нарушители консенсуса были отстранены от политического процесса). Сосредоточение полномочий в руках лидера поставило перед властями Ирана вопрос о выборе преемника Хомейни, что было не так просто, поскольку претендентов среди соратников было немало. Разумеется, избирать следующего рахбара должны были не на всенародных выборах, потому что его квалификацию могли по достоинству оценить лишь авторитетные эксперты в области теологии и исламского права. Именно для них был создан прежде неведомый мусульманскому Востоку политический орган — Совет экспертов.
Советом экспертов называют орган, состоящий из 86 выдающихся шиитских клерикалов. Шесть комиссий этого института, стоящего над тремя независимыми друг от друга ветвями власти, собираются дважды в год, чтобы в закрытом режиме обсудить обстановку в стране — от эффективности ее руководства до финансово-административных и социально-политических вопросов. Однако основная задача, которая стоит перед избранными народом богословами,— это выбор рахбара из числа своих коллег. Высшее должностное лицо в Иране избирается пожизненно, при этом, если члены Совета экспертов сочтут, что действующий лидер не справляется со своими обязанностями или недостаточно компетентен, они имеют право прекратить каденцию рахбара и выбрать нового духовного лидера.
Смена лидера происходила в Иране лишь однажды. В 1989 году скончался Хомейни. К удивлению великих аятолл, преемником вскоре объявили экс-президента ходжатоль-эслама Сейеда Али Хосейни Хаменеи. Верный основателю Исламской Республики, он назвал себя в инаугурационной речи скромным семинаристом, а на следующий день в силу своей должности получил статус аятоллы. Это выглядело так, как если бы президентом РАН выбрали кандидата наук и тут же присвоили ему звание академика. Возведение Хаменеи в сан великого аятоллы еще спустя пять лет также вызывало возмущение некоторых патриархов шиитского богословия.
Совет экспертов избирается народом раз в восемь лет. Средний возраст его членов сегодня составляет 71 год, самому младшему 50 лет. Более чем за 30 лет работы в этот орган ни разу не избиралась женщина, хотя законом это не запрещено. Для представителей религиозных меньшинств двери Совета экспертов официально закрыты, причем мусульмане-сунниты, подчеркнуто не признаваемые меньшинством в стране, где на одного суннита приходится 11 шиитов, также выбывают из политической гонки.
В однопалатном парламенте с меньшинствами ситуация чуть лучше — из 290 мест им по квоте предоставлено пять: два кресла занимают представители армянской церкви, по одному выделили зороастрийцам и иудеям, оставшееся делят между собой христиане-ассирийцы и халдеи. Для суннитов квоту не предусмотрели, потому что Исламская Республика не признает различий между двумя основными направлениями ислама. Зато в Меджлисе девятого созыва заседает девять женщин, чем иранцы очень гордятся и обязательно рассказывают об этом, когда речь идет о соблюдении прав человека в Саудовской Аравии, где женщинам даже автомобиль водить запрещено.
Иранский парламент пользуется правом рассматривать все вопросы жизнедеятельности государства, издавать законы, формирующие внутреннюю и внешнюю политику страны. Кабинет министров во главе с президентом должен отчитываться перед народными представителями. Меджлис может выразить вотум недоверия как отдельным министрам, так и всему правительству. Парламент также вправе инициировать отставку президента. При этом иранские депутаты не могут в одиночку выступить с законодательной инициативой — для этого необходима поддержка еще как минимум 14 коллег. Главная же трудность их ждет после голосования по законопроекту — перед отправкой текста на подпись президенту документ поступает в Наблюдательный совет.
За время своей деятельности этот орган, состоящий из шести шиитских богословов, назначаемых рахбаром, и шести мусульман-правоведов, избираемых Меджлисом по представлению главы судебной власти, отклонил, по оценкам экспертов, от 27% до 40% законопроектов. Если соответствие будущего закона нормам шариата проверяют шесть богословов, то на его соответствие конституции проверку ведет весь состав надзирающего за деятельность парламента органа. Во время ирано-иракской войны, продлившейся с 1980 по 1988 год, доля забракованных законов была настолько велика, что правительству приходилось работать в законодательном вакууме. Для решения проблемы иранское руководство создало еще один важный государственный орган — Ассамблею по определению государственной целесообразности, которой поручили разбирать споры между Меджлисом и Наблюдательным советом. В крайнем случае в процесс может вмешаться духовный лидер страны.
Механизмы взаимодействия между элементами полицентричной властной структуры в Иране отразились и на избирательной системе. Процедура проведения выборов в Совет экспертов и парламент состоит из четырех основных этапов: регистрации кандидатов, проверки их компетентности, предвыборной гонки и непосредственно голосования.
Будущие члены Совета экспертов избираются от одной из 31 иранской провинции, проживание в которой для них необязательно. Основным цензором выступает все тот же Наблюдательный совет: путем устных и письменных испытаний они выясняют, насколько кандидат владеет иджтихадом — способностью самостоятельно заниматься религиозным законотворчеством на основе глубоких знаний исламского права. Для этого кандидат должен пройти годы обучения в одном из ведущих теологических центров, например в иранском Куме или иракском Неджефе. Помимо этого муджтахид (мастер иджтихада) должен быть набожным человеком, хорошо разбирающимся в актуальной проблематике страны, а также обладать крепкой верой в исламский строй.
Абсолютная размытость и неопределенность критериев позволяют властям принимать произвольные решения, в том числе по борьбе с политическими оппонентами. Кандидат, чью компетентность отказываются признавать, может подать апелляцию и ждать, появится ли его имя в окончательном списке. Как правило, этот список публикуется за две недели до проведения выборов — именно столько времени выделяют на проведение предвыборной кампании. Лица, которых косвенно или открыто поддерживает духовный лидер, автоматически допускаются к выборам без всяких испытаний. Участие в голосовании принимают граждане Ирана обоих полов старше 15 лет.
Депутатов меджлиса выбирают после достижения 18-летнего возраста, да и процедура их проверки выглядит сложнее: она многоступенчатая и проводится совместно Министерством внутренних дел и Наблюдательным советом. МВД формирует сеть исполнительных комитетов в провинциях с Центральным исполкомом во главе, Наблюдательный совет открывает параллельную сеть наблюдательных комитетов. Предварительный сбор информации о кандидатах осуществляет квартет госслужащих из Министерства информации (разведки), Генеральной прокуратуры, полиции и органов загса. Затем досье, составленные четырехсторонней комиссией, направляются через МВД в провинциальные исполнительные комитеты, которые в тесном взаимодействии с местными наблюдательными комитетами осуществляют проверку кандидатов.
Десяток требований, предъявляемых кандидатам, рисует следующий портрет будущего депутата: физически здоровый в плане зрения, слуха и способности говорить иранский гражданин (или гражданка) от 30 до 75 лет, мусульманин с высшим образованием, приверженец священного режима Исламской Республики и его основного принципа «велаяте факих», не симпатизирующий нелегальным политическим партиям и движениям и не имеющий криминального прошлого. В отличие от кандидата в Совет экспертов будущий парламентарий должен быть известен в избирательном округе, в котором он подает заявку на участие в выборах. Такую характеристику едва ли возможно назвать инклюзивной: даже если слабовидящий депутат лучше других понимает проблемы незрячих людей и может эффективно отстаивать их интересы, по мнению иранцев, ему не место в парламенте, потому что иранские депутаты должны все как на подбор активно общаться с народом и всячески поддерживать с ним связь.
Те, кому отказали в участии в выборах, подают апелляцию в местный наблюдательный комитет, где дело рассматривается в координации с Центральным наблюдательным комитетом. Если кандидат вновь становится отказником, то он подает апелляцию в Наблюдательный совет. После повторного изучения досье (и закулисных переговоров, в которые может вмешаться рахбар) совет публикует итоговый предвыборный список, который через МВД направляется в 207 избирательных участков. На проведение предвыборной кампании остается всего одна неделя.
Парламентские выборы в Иране проходят в два раунда. В одномандатных и многомандатных избирательных округах в первом туре побеждают кандидаты, набравшие более четверти всех голосов. Во второй тур в одномандатных округах выходит два кандидата с лучшим результатом по итогам первого дня голосования, в округах с несколькими мандатами за кресла в парламенте борются лидеры гонки в числе, в полтора раза превышающем количество вакантных мест. Как и на выборах в Совет экспертов, при равном количестве голосов победителя определяют с помощью лотереи.
Противоречивая роль Наблюдательного совета при проведении выборов — перманентная тема в Иране. Массовые дисквалификации проводятся на каждых выборах, что наряду с Новым годом, наступающим в день весеннего равноденствия, воспринимается иранцами неизменной традицией: к девяти предыдущим парламентским выборам Наблюдательный совет не допустил от 8% до 39% кандидатов — в среднем каждого четвертого. Среди недопущенных, как правило, оказываются реформаторы — даже те, кто всецело поддерживает исламский строй. Так, 12 человек из Совета экспертов уже треть века следят за тем, чтобы в результате выборов к власти в большинстве своем приходили консервативно настроенные лица. Несмотря на это явка на парламентских выборах никогда не опускалась ниже 51% и составляла в среднем 60%.
При всех механизмах, убавляющих демократичность власти иранского духовенства, политическая жизнь в этой стране — одна из самых ярких в регионе. Однако, как и природа, она подчинена сезонной логике: многие иранские политики словно выходят из спячки накануне выборов, затем все возвращается на круги своя почти вне зависимости от результатов голосования.
К иранской партийной палитре едва ли применимо привычное нам деление на левых и правых — местные политические движения живут в собственной системе координат. Ей совершенно чужды четкие критерии, позволяющие отнести то или иное политическое объединение к определенному сегменту. В политике главную роль играют лица физические, а не юридические. Последние создаются в зависимости от политической конъюнктуры часто незадолго до очередных парламентских выборов. В официальном списке иранских политических структур, регистрацию которых осуществляет МВД, на данный момент числится 239 организаций, среди которых указаны как крупные политические партии, так и сообщества более узкого профиля, например женские объединения, организации регионального масштаба.
Программные документы, манифесты и прочую атрибутику западного политического мира вряд ли можно увидеть в иранском информационном пространстве. В упомянутом перечне политических организаций официальный сайт указан лишь у 44 структур. Население отдает голос за лидера, его команду и идеи, которые он транслирует в прессе, на телевидении или — что крайне важно — на пятничной молитве в крупнейших городах страны. Именно эти выступления служат маркером для экспертов, не перестающих удивляться тому, как либеральные взгляды в экономике могут сочетаться с ультраконсервативными подходами к внешней политике или социально-культурной сфере.
Тем не менее попытки классифицировать партии и независимых политиков нельзя назвать безуспешными. Иранское общество делит их как минимум на консерваторов (мохафезекаран) и реформаторов (эслахталабан). «Попеременное усиление одного из двух элементов создавало устойчивый баланс во всей конструкции до тех пор, пока ко второму сроку президентства Махмуда Ахмадинежада (2009–2013) реформаторские силы не были преднамеренно вытеснены с политической сцены»,— говорит старший научный сотрудник Института востоковедения РАН Елена Дунаева. Подобная разбалансировка поставила под угрозу всю систему власти, которую нынешний духовный лидер настраивает подобно роялю уже третье десятилетие.
По словам эксперта, разлад проявился и в лагере реформаторов, и у консерваторов. В ходе президентской кампании 2009 года в ряду либералов, поддержавших главного конкурента Ахмадинежада, бывшего премьер-министра Мир-Хосейна Мусави (1981–1989), стали появляться антиисламские лозунги. Иранская эмиграция в США и странах Западной Европы в надежде на свержение режима стала оказывать «Зеленому движению», названному по цвету предвыборной кампании Мусави, активную поддержку. Либералов заклеймили врагами ислама, умеренные реформаторы стали открещиваться от коллег с крайними взглядами, дабы избежать незаслуженной политической смерти. Консерваторы-прагматики и традиционалисты пересмотрели свое сотрудничество с либералами, но, когда вместе с последними мишенью артиллерийской атаки неоконсерваторов (радикалов) под руководством Ахмадинежада стали сами умеренные консерваторы, они оказали президенту противодействие. Однако дальше критики президентской политики в Меджлисе не зашло — в дело вмешался рахбар, который, чтобы не усугублять создавшийся кризис, поддержал Ахмадинежада. В свою очередь, члены парламента не решились на импичмент, несмотря на усугубляющуюся под воздействием санкций изоляцию Ирана на международной арене.
С тех пор задача по консолидации политических сил стоит в приоритете у большинства политических организаций, причем каждая стремится это сделать с максимальной выгодой для себя. Накануне выборов необходимо решить, какую коалицию сформировать, кого в нее пригласить, кому выделить верхние места в предвыборных списках. Это все еще открытые вопросы, от решения которых будет зависеть успех будущих коалиций, включающих, как правило, около 200–300 человек.
С учетом множества переменных, которые становятся известными лишь за неделю до выборов, ковать коалицию иранским политикам очень сложно. Здесь наиболее явно проявляется взаимовлияние политических, религиозных, военных и экономических центров власти, скрепленных к тому же семейными и клановыми связями.
Из палитры когда-либо существовавших в исламском Иране политических движений сегодня исключены радикальные по иранским меркам либералы. Даже отмежевавшийся от них кандидат в президенты на скандальных выборах 2009 года, но не признавший результаты этих выборов Мир-Хосейн Мусави до сих пор находится под домашним арестом. Центристы (умеренное крыло) представлены некоторыми членами команды либерального экс-президента Сейеда Мохаммада Хатами (1997–2005), которые сегодня составляют кабинет министров президента Хасана Роухани, и прагматиками во главе с «исламским олигархом», экс-президентом (1989–1997) и экс-председателем парламента (1980–1989) Али Акбаром Хашеми-Рафсанджани, а также отдельными лицами вроде внука основателя Исламской Республики Сейеда Хасана Хомейни. Эту неформальную коалицию выделяют некоторые эксперты, хотя оформления она еще не получила. Умеренные консерваторы, возглавляемые нынешним спикером меджлиса Али Лариджани и поддерживаемые духовенством из теологического центра в Куме, пока стоят особняком. Их объединения с центристами стремятся не допустить консерваторы, коалицию которых выковывает спикер меджлиса времен президента Хатами Голям-Али Хаддад-Адель (2004–2008) с участием действующего председателя Наблюдательного совета Ахмада Джаннати. Активность проявили и члены команды Ахмадинежада, которые рассчитывают вернуться в большую политику.
Выборы 2016 года уже продемонстрировали небывалый интерес со стороны кандидатов — на 290 парламентских мест заявилось 12 123 человека (11% из них — женщины), и 801 человек, включая нынешнего президента Хасана Роухани,— на 88 мест в Совете экспертов. Умеренные силы в исполнительной власти внушают уверенность в будущем: Роухани добился заключения соглашения по иранской ядерной программе спустя 25 месяцев со дня избрания на должность, еще через полгода были отменены действия наиболее губительных для иранской экономики санкций, изолировавших нефтяной и банковский секторы. С таким президентом готовы работать и консерваторы, и реформаторы.
В этих условиях появляются надежды на возрождение нормального политического процесса с участием всех политических сил, предпочтения которых не противоречат исламскому строю и состоят в его развитии и укреплении. Однако последние новости не внушают оптимизма. По результатам предварительной проверки кандидатов на выборах в Меджлис, из порядка 3 тыс. реформаторов допуск на выборы получил лишь каждый сотый. Пусть в количественном измерении консерваторов отсеяли почти в полтора раза больше, нынешнее соотношение между двумя противоборствующими силами можно назвать плачевным для реформаторов.
В Совете экспертов также не хотят видеть реформаторски настроенных лиц. Отбор не прошел даже внук основателя Исламской Республики Сейед Хасан Хомейни. Многие восприняли подобное решение Наблюдательного совета как покушение на наследие покойного имама. Реформаторы сочли это несправедливой борьбой консерваторов. Консерваторы же объясняют это тем, что во время революции Хасан Хомейни был слишком мал, чтобы принимать в ней участие, поэтому он недостаточно авторитетен для участия в выборах. Согласно официальной версии, Хомейни недостаточно владеет иджтихадом — такой кандидат не подходит.
Консерваторы не готовы уступать место реформаторам и пользуются административным ресурсом в виде отсева кандидатов на выборах Наблюдательным советом. Отсюда можно полагать, что после снятия санкций демократизации Ирана международное сообщество не увидит. Борьба с культурным проникновением Запада волнует руководство страны больше всего, работе с молодежью уделяет особое внимание непосредственно рахбар, регулярно выступая перед студентами различных учебных заведений.
При этом международное сообщество более всего обеспокоено ситуацией вокруг иранской ядерной программы и обеспечением безопасности в нестабильном регионе. По мнению директора программы ПИР-Центра «Россия и ядерное нераспространение» Андрея Баклицкого, несмотря на резолюцию СБ ООН, одобряющую Совместный всеобъемлющий план действий по иранской ядерной программе (СВПД), а также снятие большинства международных санкций, выполнение СВПД иранской стороной нельзя с уверенностью гарантировать. Парламент способен принимать законы, ограничивающие политику правительства в сфере атомной энергии. Как напоминает Елена Дунаева, Меджлис седьмого созыва под руководством Хаддад-Аделя отказался ратифицировать Дополнительный протокол к соглашению о гарантиях МАГАТЭ, по которому международные инспекторы имеют право проведения «внезапных» проверок с сокращенным временем извещения иранских властей.
Согласно СВПД, Иран соблюдает положения доппротокола на добровольной основе, причем президент страны должен работать над тем, чтобы спустя восемь лет реализации договоренности Меджлис ратифицировал этот документ. В связи с этим повышенное внимание будет уделено составам меджлиса 11-го и особенно 12-го созывов. Стратегически гораздо важнее выборы в Совет экспертов, который, вероятно, назначит нового духовного лидера (76-летний Хаменеи, у которого парализована правая рука после теракта в 1981 году, перенес два года назад операцию на простате). При его одобрении СВПД серьезных проблем с меджлисом у президента и кабинета министров не возникнет.
На уровне риторики будет продолжаться обсуждение новых санкций США, введенных в связи с ракетной программой Ирана. Закон Меджлиса об одобрении СВПД подразумевает, что в случае введения новых санкций против Ирана правительство обязано усиленно развивать национальную ядерную программу. Отсутствие четких критериев и конкретизации положений будет постоянной причиной возмущения иранских парламентариев внешней политикой команды президента.
Что не изменится после выборов, так это региональная политика Ирана. При любом исходе выборов сохранятся ее базовые принципы: поддержка «угнетенных народов» (прежде всего подразумеваются палестинцы) всеми возможными средствами, диалог внутри исламского мира, борьба с сионизмом. Продолжится борьба с запрещенной в России и Иране группировкой «Исламское государство», будет оказываться помощь семье Башара Асада. Правда, будет зреть необходимость в восстановлении дипломатических отношений с Саудовской Аравией.
Менее предсказуема дальнейшая политика Ирана в отношении США. История теневого двустороннего взаимодействия помнит и поставку вооружений Ирану через Израиль в ходе ирано-иракской войны, и обмен тайными посланиями между лидерами двух государств на фоне переговоров по иранской ядерной программе. В публичной плоскости, однако, будет сложно перейти к нейтрально-позитивному диалогу — этому станут препятствовать консервативные силы как в США, так и в Исламской Республике. Тем не менее это не помешает выстроить плодотворное сотрудничество в сфере экономики.
Подобный расклад будет устраивать Россию, с настороженностью воспринимающую потепление отношений своих союзников с США. Россию Иран будет считать выгодным партнером в области ядерной энергетики, покупки вооружений, а также в проведении внешней политики в регионе. Продолжится позитивный тренд развития двусторонних отношений, однако Иран будет держать в уме простой тезис: отношения с Россией могут ухудшиться довольно быстро, как только интересы двух стран обнаружат противоречия,— это наглядно было продемонстрировано на примере с Турцией. Абсолютного доверия между государствами не будет и потому, что история их взаимоотношений полна светлых и темных страниц. Среди последних России всегда будут припоминать отказ выполнять контракт на поставку систем С-300, не имевший юридического обоснования.