Государственная дума, избранная в декабре 2011 года, стала рекордсменом по количеству рассмотренных законопроектов. Количество совершенных законодательных действий не всегда подтверждалось качеством. А чем на практике обернется качество этого рекорда, выяснится не сразу.
Спикер Госдумы Сергей Нарышкин (слева), вице-спикер Андрей Исаев (в центре) и глава думского комитета по бюджету Андрей Макаров, как и остальные единороссы, довольны работой шестого созыва Госдумы
Фото: Петр Кассин, Коммерсантъ / купить фото
В политическом смысле шестая Госдума начиналась как место для споров оппозиции с фракцией большинства, которую три другие фракции — КПРФ, ЛДПР и "Справедливая Россия" (СР) — зимой-весной 2012 года подчеркнуто называли не иначе как "партией жуликов и воров". Пиком противостояния стала "итальянская забастовка" оппозиционеров (июнь 2012 года), которые на 11 часов растянули рассмотрение законопроекта, ужесточавшего штрафы (впервые до миллиона и десятка миллионов рублей) за нарушение правил проведения митингов.
Но потом все четыре фракции консолидировались вокруг закона Димы Яковлева, запретившего усыновление российских сирот ряду стран. Затем они сошлись на базе закона об НКО—иностранных агентах, в котором каждая сообразно своим идеологическим установкам разглядела надежный заслон "цветным революциям". А зимой 2014 года, по ходу присоединения Крыма, в Госдуме сложился настолько глубокий консенсус по внешнеполитическим вопросам, что теперь политтехнологи КПРФ, СР и ЛДПР прилагают максимум усилий, чтобы избиратель на предстоящих выборах смог понять: чем же они отличаются от партии власти.
Вноси больше, принимай быстрее
По части законотворчества фракция "Единая Россия" вела себя так же, как и в двух предыдущих созывах, поскольку могла своими 238 голосами принимать решения, требующие простого большинства (226 голосов).
Фракции вносили законопроектов больше, чем прежде. КПРФ в сравнении с пятым созывом внесла почти в 1,5 раза больше, как установила аналитическая служба Госдумы, ЛДПР — в 2,5 раза. Но законами стали 17% тех проектов, которые внесла ЛДПР, 27% проектов КПРФ, 16% проектов "Справедливой России". Впрочем, проекты единороссов тоже реализованы на 45%. Для шестой Госдумы, как и для двух ее предшественниц, приоритетными были законопроекты президента (около 85% принято, другие дорабатываются) и правительства (75% принято, остальные в доработке).
В целом же шестой созыв стал рекордным по числу переработанных законопроектов — 6165, из которых 1994 приняты и подписаны президентом, 4171 отклонен. Рекорд достигнут за счет ускоренного рассмотрения законопроектов. Второе чтение (которое в первых трех созывах было главным в работе над проектом) теперь занимает в среднем не дольше минуты и зачастую проходит без обсуждений. Вал не мог не сказаться на качестве.
Иногда законотворческий брак оборачивался досадной мелочью. Так, бесспорная заслуга Думы шестого созыва — административные суды и Кодекс административного судопроизводства. У любого гражданина есть теперь полное право судиться с госорганами. Но представителями граждан в судах могут быть только люди с высшим юридическим образованием. В итоге профессиональные адвокаты вынуждены были ходить по судам с дипломами. Новый закон пришлось поправить.
Другие законы давали не тот результат, который ожидался. Так, для противодействия детской порнографии была разрешена внесудебная блокировка сайтов, ее распространяющих. Следом такая же процедура была разрешена в целях противодействия экстремизму. Под первую же громкую блокировку попал YouTube, разместивший фильм "Невиновность мусульман".
Иные законодательные огрехи могут проявиться со временем. К примеру, в последние дни в Госдуме много говорится о трагедии в детском лагере в Карелии. Требования обнародуются стандартные: усилить контроль, ужесточить ответственность и пр. Оксана Дмитриева (вышедшая из партии "Справедливая Россия") напоминает, что Госдума в 2009 году запретила финансировать детский отдых Фонду социального страхования (ФСС). Взносы в ФСС платят госучреждения и частные фирмы. И когда прежде какая-либо из фирм бралась за организацию детского отдыха, она автоматически подпадала под контроль ФСС.
Штопка кодексов и другие оперативные действия
Особой популярностью в шестом созыве пользовался Кодекс об административных правонарушениях (КоАП). После поправок к митинговому законодательству и связанного с этим резкого увеличения штрафов депутаты стали реагировать поправками к КоАП чуть ли не по каждому поводу. Сбил пьяный водитель людей на автобусной остановке — тут же появляется законопроект с поправками к КоАП, предусматривающими миллионные штрафы за вождение в пьяном виде, а в случае аварии, обернувшейся жертвами и пострадавшими,— пожизненное лишение водительских прав. Станет известно о пьяной драке в самолете — в Госдуме обязательно возникает проект поправок к КоАП с новыми штрафами за дебош на морском и авиатранспорте. Случилась крупная автомобильная авария из-за того, что кто-то выехал на встречную полосу,— в Госдуме законопроект, а в нем — новый штраф за пересечение двойной сплошной.
Депутаты шестого созыва выдали 400 законопроектов с поправками к КоАП. Часть из них принята, наиболее абсурдные отклонены, разобраться с некоторыми думский комитет по конституционному законодательству не успел. В любом случае КоАП оказался разбалансированным. "Теперь за одно и то же правонарушение можно получить совершенно разные наказания в зависимости от региона,— заявил "Ъ" зампред комитета по конституционному законодательству от фракции ЛДПР Сергей Иванов.— Сбил водитель пешехода: в одном регионе он может получить за это полгода обязательных работ, в другом — отделается легким испугом".
Это — "неизбежное следствие безостановочного вмешательства в КоАП по случаю", уверена директор Института мониторинга эффективности правоприменения Елена Лукьянова. Один из принципов таких кодексов — "соразмерность, чтобы тяжесть содеянного и взыскание были адекватны". "Разовые поправки, принимаемые с дикой скоростью, ломают это принцип, как и в целом кодифицированную систему". Правоохранительные органы, по словам госпожи Лукьяновой, в случае с КоАП "физически не успевают адаптироваться ко всем новеллам, которые напринимали депутаты, и это уже ведет к девальвации нормативно-правового регулирования".
Депутаты это понимают. Глава думского комитета по конституционному законодательству Владимир Плигин и его заместитель Дмитрий Вяткин (оба из "Единой России") написали новую версию КоАП и даже успели провести постатейное обсуждение версии со всеми, кому применять кодекс на практике: от бизнесменов до полицейских, от политиков до педагогов. Но принимать новый КоАП шестая Госдума не стала, оставив его в наследство седьмому созыву.
Не исключено, что новая версия потребуется и для Уголовного кодекса (УК), который депутаты тоже правили "по случаю". Некоторые из поправок уже пополнили думский архив — например, законопроект Алексея Диденко (ЛДПР), устанавливающий уголовную ответственность за продажу алкоголя несовершеннолетним. Другие уже стали нормой УК. Так с подачи справоросса Николая Левичева (ныне член ЦИКа) депутаты ужесточили наказание по ст. 148 УК РФ ("Нарушение права на свободу совести и вероисповеданий"). Поправка стала ответом на панк-молебен, который устроила панк-группа Pussy Riot в храме Христа Спасителя в феврале 2012 года. Теперь за такие акции можно получить до трех лет тюрьмы, прежде полагалось не более чем арест на три месяца. Впрочем, участниц молебна судили по ст. 213 УК РФ ("Хулиганство").
В сфере ужесточения наказаний депутаты шестого созыва проводили многоходовые правовые комбинации. Сначала Госдума голосами единороссов ужесточила административные наказания за нарушения правил проведения митингов (2012 год). Затем были лишены пассивного избирательного права (быть избранным) те, у кого не погашена судимость за совершение уголовного преступления; те, кто был осужден за тяжкие и особо тяжкие преступления, даже если судимость уже погашена (2013 год). После этого голосами единороссов и ЛДПР принимаются поправки к УК, предусматривающие уголовное наказание за нарушение правил проведения митингов (2014 год). Уголовным штрафом наказываются те, кто имеет более двух административных наказаний за нарушение митингового законодательства. У КПРФ уже есть несколько активистов, которые по этой схеме лишились права выдвигаться кандидатами в депутаты.
Еще одно достижение созыва — персональные законы, разработанные и принятые ради одного или нескольких человек. В частности, при ограничениях пассивного избирательного права, которые введены для осужденных и отбывших наказание за тяжкие и особо тяжкие преступления, баллотироваться не могут ни Алексей Навальный, отбывающий пока условное наказание, ни помилованный президентом Михаил Ходорковский.
Другой пример персонального закона — смягчающий. Осенью 2014 года депутаты внесли поправку в закон "О порядке формирования Совета федерации", который устанавливает ценз оседлости. Сенатором от конкретного региона может стать только тот, кто провел там 20 лет в разные периоды своей жизни или прожил пять лет подряд непосредственно перед назначением в Совет федерации (СФ). Депутаты сделали исключение из правил для дипломатов, соответствующий закон вступил в силу 1 декабря 2014 года. Константин Косачев стал сенатором 18 декабря 2014 года, освободив должность руководителя Россотрудничества.
Персонально не проясненным остался закон, которым депутаты весной 2014 года закрепили за президентом 10% мест в Совете федерации. Президент вправе по своему усмотрению назначить не менее 17 сенаторов сверх тех, которых назначают регионы. Два года назад источники "Ъ" в Кремле не исключали, что по этой квоте в СФ могут прийти постаревшие лидеры оппозиционных партий. Но они пока ведут списки своих кандидатов на выборы.
Зато любимчики
В шестом созыве Госдума впервые добилась симпатий большинства россиян, чего не было ни разу с первых думских выборов 1993 года. Таких, кто одобрял ее деятельность, становилось все больше по мере становления "крымского консенсуса". Сначала 50%, потом 52%, затем 58%, как установил аналитический "Левада-центр". Симпатии, возникшие к парламентариям на этом фоне, продержались с мая 2014 до октября 2015 года. И завершает шестая Госдума так же, как начинала: более половины россиян не одобряют ее работы.
61% граждан не одобряли ее сразу же после избрания в декабре 2011 года. Теперь не одобряют 56%. И хотя симпатизантов стало чуть больше (их число выросло с 38% до 42%), принципиальное отношение к депутатскому корпусу не поменялось. "Люди по-прежнему считают, что депутаты заняты решением собственных проблем и обслуживанием власти",— пояснил "Ъ" директор "Левада-центра" Лев Гудков. "То собственность незадекларированная обнаружится у кого-нибудь из депутатов за рубежом, то с диссертациями — плагиат, то выяснится, что каждый четвертый развелся после принятия закона об офшорах". На скандальные факты накладывается "репрессивный уклон в законотворчестве", на что очень остро реагируют жители крупных городов, "особенно Москва". В столице, по словам господина Гудкова, "85% горожан не одобряют деятельность Госдумы, нравится она лишь 15%".