Особое мнение о КС
Как изменился высший судебный орган страны за четверть века
30 октября Конституционный суд (КС) отметит 25-летие — в 1991 году в этот день в Москве собрались на первое совещание его первые 13 судей. О том, как что происходило в следующие 25 лет,— специальный корреспондент “Ъ” АННА ПУШКАРСКАЯ.
Фото: Коммерсантъ / Василий Шапошников
Фото: Коммерсантъ / Александр Коряков / купить фото
«Остается маяком»
«Когда КС начинал свою работу, ему выпала роль первопроходца. Удивительно, что КС в России появился раньше, чем новая Конституция»,— отмечала на конференции в честь 25-летия КС в ходе Петербургского международного юридического форума судья Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) Ангелика Нуссбергер.
По мнению первого и нынешнего главы КС Валерия Зорькина, десяток решений КС — от запрета на монополию КПСС до отмены смертной казни — создали «каркас предсказуемого будущего России». «За 25 лет из правовой системы исчезли грубые и явные нарушения Конституции», которые теперь проявляются «только на уровне интерпретации и системной связи норм», а «буквальной неконституционности в законодательстве все меньше», считает он. О масштабе деятельности КС говорит и статистика (см. справку).
«Первоначально концепция конституционного судебного контроля в России была правильна и стройна: предполагалось, что КС будет выносить два типа решений с двумя типами последствий — если проверенный им нормативный правовой акт (например, закон) противоречит Конституции, то он автоматически перестает действовать (дисквалифицируется); если нет — то продолжает действовать в неизменном виде. При этом КС призван оценивать с точки зрения конституционности не только текст подлежащего проверке положения закона, но и его практическое понимание правоприменителями (в первой своей редакции, действовавшей в 1991–1993 годах, возможность проверки не только нормативных правовых актов, но и правоприменительной практики прямо предусматривал закон о КС.— “Ъ”)»,— говорит адвокат Double Bridge Law Сергей Голубок. Он отмечает, что во второй половине 1990-х КС стал пытаться исправлять дефектные законоположения, не устраняя их из действующего массива нормативно-правового регулирования. В изобретенном КС варианте ответа на вопрос заявителя оспоренный нормативный правовой акт Конституции соответствует, но «с учетом выявленного судьями конституционно-правового смысла». По мнению адвоката, «такой маневр был обречен на неуспех. Законодатель решения КС (кроме прямого признания законов неконституционными, что ныне случается крайне редко) безнаказанно игнорирует, а правоприменители учитывают правовые позиции КС, когда захотят,— он не является вышестоящим по отношению к судам общей юрисдикции и арбитражным судам и не вправе отменять их решения».
По данным Минюста, неисполнение решений КС сегодня переместилось в Госдуму: там заморожено 29 внесенных по требованию КС законопроектов, среди них самые резонансные — о прокурорских проверках НКО, уголовном составе статьи о мошенничестве предпринимателей, о митингах и выборах мэров. Еще шесть решений не исполнены из-за пробуксовки законопроектной работы в исполнительных и надзорных органах. «Законодатель задолжал несколько десятков поправок, необходимых для выполнения решений КС,— подтверждал недавно Валерий Зорькин.— Суды общей юрисдикции и арбитражные суды также не в полной мере учитывают правовые позиции КС». Глава КС объясняет это «отсутствием законодательства, закрепляющего процессуальные последствия решений КС в случаях несоответствия правоприменительной практики выявленному им конституционно-правовому смыслу норм». Но пока решения КС часто носят отвлеченный с точки зрения практики характер, отмечает господин Голубок, и, несмотря на это, их по-прежнему активно читают юристы страны, для которых «КС остается маяком, определяющим путь в сторону если не lex lata (закон, каков он есть), то хотя бы lex ferenda (закон, каким он должен быть)».
Бремя неустойчивости
Кроме рассмотрения первых громких дел (о слиянии Министерства безопасности с МВД и дело КПСС) КС почти сразу после создания пришлось выступить посредником в конфликте между президентом Борисом Ельциным и спикером Верховного совета Русланом Хасбулатовым. В частности, Валерий Зорькин по просьбе лидеров российских республик предлагал ввести мораторий на проведение референдума по основам Конституции, как предполагал достигнутый с его помощью компромисс. Но посредники быстро втянулись в противостояние с президентом: жестко против его действий выступили девять судей — Николай Ведерников, Валерий Зорькин, Виктор Лучин, Борис Эбзеев, Николай Селезнев, Олег Тиунов, Владимир Олейник, а также действующие судьи КС Гадис Гаджиев и Юрий Рудкин. На стороне Бориса Ельцина было всего четверо — Эрнест Аметистов, Тамара Морщакова, Николай Витрук и Анатолий Кононов.
«КС оказался заложником нараставшего в обеих ветвях власти экстремизма — от Анпилова (лидер “Трудовой России”.— “Ъ”) с левого фланга до Гайдара и Бурбулиса (вице-премьеры либерального “правительства реформ”.— “Ъ”) — с правого. При всей кажущейся разности оба эти крыла для меня одинаковы, ибо намеревались осчастливить общество прокрустовым методом»,— вспоминал это время Валерий Зорькин. Но оставшихся в меньшинстве судей и его самого обвиняли в чрезмерной политической активности, нарушающей Конституцию и закон о КС. В марте 1993 года КС признал неконституционным введение Борисом Ельциным «особого порядка управления страной» (ОПУС), президент заявил о нем в телеообращении, но в указе про ОПУС уже не говорилось, и сентябрьский указ №1400 — о роспуске Верховного совета. Его девять судей КС признали поводом для отрешения президента от должности. О том, как принималось послужившее поводом для изгнания КС решение, говорилось в особом мнении зампреда КС Николая Витрука, которому не дали ознакомиться с указом президента,— «молниеносная быстрота, постоянное нагнетание психоза со стороны председательствующего В. Д. Зорькина о полном крушении конституционного строя и т. п., игнорирование процедуры ведения заседания, нежелание разрешать спорные вопросы права и т. д.» не давали «возможности полного, всестороннего и объективного исследования всех обстоятельств дела».
В ходе конфликта Валерий Зорькин был лишен служебной дачи, бронированного автомобиля, прямой связи сначала с президентом, а потом и с регионами, со здания КС была снята охрана. Глава Администрации президента (АП) Сергей Филатов в персональных беседах предложил судьям самораспуститься, а Валерию Зорькину — уйти в отставку, заявив, как сообщал тогда “Ъ”, что в противном случае на него будет заведено уголовное дело по поводу «правового обеспечения конституционного переворота». КС в ответ заявил, что в сложившейся правовой ситуации слагает с себя полномочия по рассмотрению нормативных актов представителей власти и международных договоров, но будет продолжать рассмотрение ходатайств о защите конституционных прав граждан и юридических лиц.
6 октября Валерий Зорькин под давлением АП подал в отставку с поста председателя (по закону о КС отставка могла быть только добровольной). А 7 октября Борис Ельцин издал указ о КС, которым запретил «созывать его заседания до принятия новой Конституции» в связи с невозможностью «работать в неполном составе» (две вакансии в КС оставались незаняты). Тем не менее судьям КС разрешили готовить предложения по его реформе — «включая возможность создания конституционной коллегии в составе Верховного суда», не потерявшей актуальность и сегодня. За это, в частности, выступал мэр Санкт-Петербурга Анатолий Собчак, заместителем которого работал Владимир Путин. В 1992 году Анатолий Собчак и бывший глава комитета конституционного надзора Сергей Алексеев заявляли, что «КС, вырванный из общей правосудной системы, неизбежно начнет втягиваться в политическую проблематику, а правосудие в целом как было немощным и убогим, так и останется таковым». Они предлагали «наметить в Конституции формирование единого Верховного суда, особыми палатами которого стали бы палата арбитража и КС» или передать ВС все вопросы конституционного порядка.
Всем членам КС сохранялись права и гарантии в соответствии с законом о КС, а силовикам поручили возобновить охрану зданий и судей. Возобновил работу КС лишь в марте 1995 года, лишившись права выступать инициатором рассмотрения дел и оценивать конституционность действий тех или иных должностных лиц, а также конституционность партий. Статья 125 новой Конституции закрепила правовые основы его деятельности. Штат КС был увеличен до 19 человек, из шести уравновесивших оппозиционное крыло судей в КС продолжают работать Ольга Хохрякова, Юрий Данилов и Владимир Ярославцев. Новым полномочием направлять послания Федеральному собранию КС не воспользовался. Как пояснял Валерий Зорькин, «в середине 90-х годов, в условиях политико-правовой нестабильности судьи КС действительно думали, что придется часто напоминать другим ветвям власти о необходимости соблюдения Конституции. К счастью, процесс стабилизации реального конституционного развития нашей страны шел гораздо более быстрыми темпами, чем ожидалось».
Политическое равновесие
Новым главой КС на неполные два года стал 69-летний Владимир Туманов, которого называли «человек Ельцина и двумя руками за Ельцина», но наблюдатели отмечали, что «старик Туманов» (уважительно и безо всякой иронии) — это именно то, что было нужно КС для его спокойного, цивилизованного становления. Самым громким при нем стало дело об операции в Чечне, в котором КС президента в основном поддержал. Валерий Зорькин и еще семь судей выступили тогда с особым мнением, но, как сообщал “Ъ”, «Туманов смог удержать политическое равновесие внутри самого КС, почти полностью смог избавить суд от обвинения в откровенном подыгрывании президенту, а авторитетные юристы, в том числе и за рубежом, назвали его юридически выверенным». Через полтора месяца после того решения Борис Ельцин подписал указ «О мерах по обеспечению материальных гарантий независимости судей КС».
Полномочия Владимира Туманова в связи с возрастным цензом истекали в октябре 1996 года. К этому моменту Россия присоединилась к Совету Европы, и он стал первым российским судьей в ЕСПЧ. Кандидатами на пост главы КС называли Тамару Морщакову — заместителя и правую руку Владимира Туманова, о которой один из судей однажды сказал: «Это наша твердая валюта, человек для нас незаменимый!» Вторым кандидатом считался назначенный последним из 19 судей в 1995 году и избранный в итоге главой КС Марат Баглай, достоинством которого называли «сдержанность в общении со всеми судьями». Третьим лидером был судья генерал Владимир Стрекозов, его ценили как «талантливого организатора».
В июне 1998 года Борис Ельцин впервые дал понять, что недоволен. «Что-то не ладится у нас с Конституционным судом»,— сказал он перед началом двадцатиминутной встречи в Кремле с председателем КС Маратом Баглаем в связи с затянувшимся рассмотрением дел о реституции и пятипроцентном барьере для выборов в Госдуму. Глава КС сообщил президенту, что c этими делами судьи будут разбираться не раньше осени: «“У нас все стоят в очереди. И вы будете”. Так дерзко я ответил президенту»,— рассказывал он корреспонденту “Ъ”.
«Буква закона» против «духа жизни»
Накануне избрания президентом Владимира Путина судьи КС избрали Марата Баглая на новый трехлетний срок. В это время в стране началась судебная реформа, а с 2001 года, когда 70-летний Марат Баглай должен был уйти в отставку по возрасту, начались продолжавшиеся до конца 2015 года изменения закона «О КС», завершившиеся, в частности, лишением КС права избирать свое руководство (главу и заместителей теперь назначает Совет федерации по представлению президента). В результате первых корректировок — срока полномочий и возрастного ценза — недолго работавшие в КС судьи оказались в привилегированном положении по сравнению с частью суда первого созыва: Тамара Морщакова вынуждена была уйти в отставку в 65 лет, а 70-летний Марат Баглай — нет. Выступать против судебной реформы он также не стал. В итоге в 2003 году судьи КС выбрали своим главой Валерия Зорькина, что стало неожиданностью для поддержавшей Марата Баглая АП. Но Кремль воспринял возвращение господина Зорькина спокойно: сам он сразу заявил, что не будет стремиться к реваншу за октябрь 1993-го, поскольку «из тех событий разумные люди должны извлекать уроки». К тому же права самостоятельно инициировать рассмотрение дел КС к тому моменту он уже лишился. А в политических делах КС — начиная с нового порядка утверждения губернаторов, прямо противоположного прежним позициям суда,— стал поддерживать вертикаль. «КС непредвзят, независим и объективен в своей деятельности, но только до тех пор, пока дело не касается власти президента»,— заявлял тогда один из главных инициаторов этого дела, секретарь федерального политсовета «Союза правых сил» Борис Надеждин. Представитель Госдумы в КС Елена Мизулина, однако, утверждала, что «не видит признаков давления на суд со стороны власти», а КС «не пошел на поводу у общественного мнения и занял чисто правовую позицию». «Конституционному суду приходится не просто смотреть на букву закона, мы все же смотрим и на дух жизни, и на дух Конституции, и нельзя нас за это упрекать»,— объяснил смену позиций глава КС. Решение об отмене выборов губернаторов совпало с безуспешной попыткой КС избежать «ссылки» в Санкт-Петербург, его переселили в 2008 году.
За четверть века КС преуспел в расширении собственных полномочий — в том числе путем толкования Конституции,— позволив иностранцам, включая апатридов, а также различным объединениям граждан жаловаться на нарушение своих прав, а органам власти — на решения ЕСПЧ, получил КС и право проверки конституционности вопросов, выносимых на общероссийский референдум. При этом законом «О КС» были ограничены основания и сроки для обращения в него граждан.
«Создание КС должно было ознаменовать фундаментальное изменение в представлениях россиян о Конституции: появился орган, к которому можно было обратить требование “Соблюдайте свою Конституцию!” и который был призван защищать Конституцию от ее нарушений любой ветвью власти. В первые годы своего существования, даже после политического поражения его председателя в 1993 году, даже соглашаясь с президентом по всем спорным вопросам политической жизни, КС приносил в российскую правовую систему новые правовые идеи — применение международного права, правовую определенность, пропорциональность, защиту слабой стороны в договорных отношениях, защиту обвиняемого в уголовном процессе и т. п.»,— вспоминает юридический директор правозащитного центра «Мемориал» Кирилл Коротеев.
Однако с поддержки третьего срока губернаторов и отмены их выборов, вопреки ранее занятым КС позициям, начался «разворот к дискредитации конституционного правосудия», считает господин Коротеев. «Поддержка ограничений на свободу собраний уже не удивляла», а после признания конституционными «закона об иностранных агентах», «договора о присоединении Крыма», законов о дискриминации ЛГБТ «обязательность международного права — и подчеркнутая в статье 17 Конституции особая роль прав человека — превратилась в свою противоположность, права человека — в его обязанности, а обязательства государства эти права защищать — в право их ограничивать», говорит господин Коротеев. Он отмечает, что «в других странах таких разворотов власти добивались изменением состава суда, а в российском КС семь судей сначала голосовали за выборы губернаторов, а потом за их отмену» и это «подтверждает, что для независимости и беспристрастности суда и доверия к правосудию профессиональная этика, репутация, личная целостность ценность и принципиальность важнее, чем щедрые зарплаты судей». Впрочем, добавляет эксперт, «профессиональная этика преподается на юридических факультетах как что-то происходившее в основном во времена Платона».
Подтверждением тому, что КС к 2009 году «встроился в вертикаль», стал получивший огласку скандал в КС: судья первого созыва Анатолий Кононов досрочно сложил полномочия (истекавшие лишь в 2017 году), судья Владимир Ярославцев вышел из Совета судей. Формально оба решения являлись добровольными, но были приняты «по рекомендации» остальных членов КС. Поводом для вынесения этих беспрецедентных для КС рекомендаций стали выступления обоих судей в СМИ с жесткой политической критикой. Господин Кононов был в КС рекордсменом по числу официальных проявлений несогласия с решениями КС: с особым мнением он выступал более 50 раз, накануне отставки защищал право россиян на свободу митингов и шествий, поддержал позицию журналистки Натальи Морарь, которой без объяснения причин запретили въезд в Россию, и не согласился с отклонением жалобы Михаила Ходорковского на статьи Уголовного кодекса, на основании которых ему было предъявлено второе обвинение по делу ЮКОСа. Сейчас основными диссидентами в КС исходя из числа особых мнений стали судья первого созыва КС Гадис Гаджиев и самый молодой судья Константин Арановский. Ни разу публично не возразил судейскому большинству назначенный последним в 2010 году Александр Бойцов. Но количество «несогласных» росло: в 2012 году судьи публично заявили о несогласии с резолютивной или мотивировочной частью решений КС около 30 раз.
На пути к сокращению
Нынешний состав КС отражает специфику социальных лифтов минувшего 25-летия. Судьи КС первого созыва Гадис Гаджиев и Юрий Рудкин надели мантии, сдав депутатские мандаты соответственно в Верховном совете Дагестана и Верховном совете РСФСР. Из исполнительной власти в КС рекрутированы бывший зампред Госкомитета по антимонопольной политике Юрий Данилов и глава жилищного комитета мэрии Санкт-Петербурга времен Анатолия Собчака Сергей Казанцев. Из судов пришли Владимир Ярославцев и Людмила Жаркова, из прокуратуры — Николай Мельников. Из Приморского избиркома в КС переместились Сергей Князев и Константин Арановский. Валерий Зорькин и еще шесть действующих судей КС — представители юридической науки. Средний возраст в КС — 62–63 года: младше всех Константин Арановский (51 год), старше — Валерий Зорькин (73 года), на председателя возрастной ценз (70 лет) с недавних пор не распространяется. Для рядовых судей, которые могут быть назначены в КС с 40 лет, срок полномочий может достигать 30 лет — вдвое больше, чем предусматривалось ранее законом о КС и принято в Европейском суде по правам человека и европейских конституционных судах. В составе КС, вопреки закрепленной Конституцией численности (19 судей), уже три пустующие вакансии: новый закон о КС позволяет де факто сократить его состав с 19 (как предусмотрено Конституцией) до 13 судей, что, по мнению юридического сообщества, «не способствует независимости суда». Председатель КС Валерий Зорькин утверждал, что «никакого сокращения здесь нет», президенту «предоставлена возможность без спешки отбирать тех, кто сможет наиболее эффективным образом обогатить совместную деятельность судей КС своими талантами, знаниями и навыками». До внесения поправок глава государства должен был внести в СФ кандидатуру судьи не позднее чем через месяц после открытия вакансии, а теперь не обязан этого делать, пока число судей не сократится на треть — с 19 до 13 человек, при этом решения КС могут приниматься кворумом от числа действующих судей, а не их числа, закрепленного в Конституции. «Фиксация численного состава судей КС в Конституции — гарантия его стабильного функционирования и защиты от политических манипуляций»,— отмечал ранее профессор Высшей школы экономики Владимир Кряжков. Сегодня в составе КС по представлению Бориса Ельцина и Владимира Путина назначено по шесть судей, еще четверо — креатуры Дмитрия Медведева.
С 2001 года закон «О КС» законодатели меняли 14 раз. С принятием в 2009 году президентского законопроекта судьи потеряли право избирать своих руководителей на три года с возможностью продления их полномочий или досрочного освобождения. После того как председателя и его заместителей стал назначать Совет федерации по представлению главы государства (судьи КС в этой процедуре уже не участвуют), в России фактически не осталось органов власти, не встроенных в вертикаль. Суд потерял и право устанавливать численность и штатное расписание аппарата. Упразднены палаты КС (ранее их было две), что позволяет председателю КС полностью контролировать деятельность коллег. В большинстве заседаний он председательствует лично, в то время как ранее эти полномочия судьи исполняли по очереди. Переезд КС также состоялся без учета мнения КС. Унификация судебной системы не исключает в перспективе слияния КС с ВС или возвращения к идее создания Конституционной палаты. Изменились и отношения КС с европейскими коллегами. Если в 2004 году КС по собственной инициативе запрашивал заключение Венецианской комиссии Совета Европы о поправках к закону «О КС», разрешающих не проводить слушания по всем делам, а ограничиваться письменным производством (комиссия проект поддержала), то летом этого года комиссия выступила с критикой наделения КС полномочиями рассматривать вопросы исполнимости решений ЕСПЧ уже без участия КС (Валерий Зорькин к этому моменту отказался от членства в комиссии).
Одновременно сокращается и активность обращения граждан в КС: в 2015 году их число, по данным сайта суда, опустилось ниже уровня последних 13 лет и превышает лишь показатели 2002 года. В 1995–2011 годах из около 242 тыс. обращений в КС около 67 тыс. (27,5%) касались уголовного права и процесса; 59 тыс.— защиты конституционных прав и свобод граждан (24,5%) и 53 тыс. (22%) — гражданского права и процесса. В 2012–2013 годах доли дел с уголовной проблематикой составили 36,5%, о конституционном статусе личности — 31%, гражданское право и судопроизводство — 18%. В этот период удвоилась (c 0,1% до 0,2%) доля жалоб на тему общественных объединений, а также МСУ и выборов — с 1,1% до 3,5%.
«Обострение внутри- и внешнеполитической обстановки не обошло стороной КС,— считает руководитель судебной практики Института права и публичной политики Григорий Вайпан.— Дела последних лет говорят о том, что на КС все чаще перекладывается ответственность за решение болезненных вопросов — как внутринационального (дела о митингах, иностранных агентах, отмене выборов мэров, капремонте, “Платоне”.— “Ъ”), так и международного характера (проверка договора о присоединении Крыма, дела об исполнении постановлений ЕСПЧ.— “Ъ”)».
В 2010 году, когда ЕСПЧ признал приемлемым для рассмотрения иск оппозиции по отмене думских выборов 2003 года и принял ряд решений, расходящихся с позицией КС, Валерий Зорькин заговорил о «пределе уступчивости» России и «защите национального суверенитета». Хотя именно КС до этого признал, что «законодательство должно предусматривать возможность переоткрытия не только уголовных, но и гражданских дел в случае признанного нарушения Европейской конвенции», и «в этом отношении КС пошел дальше, чем многие другие ее участники», признает госпожа Нуссбергер. Однако, полагает она, «медовый месяц» длился недолго: «Это было в чем-то похоже на брак — энтузиазм вначале, но потом, даже если общие стандарты принимаются, обнаруживается разница в интерпретациях того, что они обозначают». Новый тренд был реализован к концу 2015 года — после того, как ЕСПЧ присудил рекордную компенсацию экс-акционерам ЮКОСа, КС получил в России «верховенство» над Страсбургским судом. И, хотя глава КС публично говорил, что «для нормального человека неисполнение решений Страсбургского суда все равно, что съесть кусок гнилого мяса», юбилейным подарком Минюста КС оказался запрос о том, может ли Россия не платить компенсацию ЮКОСу. Ответ на него и ознаменует переход КС в новую четверть века.