Сенаторы разработали закон, который должен повысить безопасность в сфере детского оздоровительного отдыха и туризма уже в будущем сезоне. Однако эксперты опасаются, что это не спасет отрасль, едва живую после массовых проверок контрольных органов минувшим летом.
Детский туризм, организованный лагерем «Золото Белого моря» (на фото), — один из самых успешных российских проектов в этой сфере. Против руководителя лагеря Дениса Орлова было возбуждено уголовное дело по статье 238 УК РФ «Оказание услуг, не отвечающих требованиям безопасности жизни и здоровья»
Фото: Команда «Золото Белого моря»
"Если лагерь в реестре — это уже гарантия государства"
О необходимости законодательного регулирования детского оздоровительного отдыха заговорили после трагедии на карельском Сямозере, в результате которой погибли 14 детей. Эта история показала, что сегодня в стране нет единых требований к детскому отдыху, именно поэтому "Парк-отель "Сямозеро"" отправил детей в водное путешествие, зная о штормовом предупреждении, и сопровождали детей неопытные студенты. И если у организаторов детского отдыха, работающих в системе Минобрнауки, существует целый свод внутренних нормативных актов, то частный бизнес по большому счету руководствуется только законом о туристской деятельности и санитарными правилами и нормами (СанПиН). При этом опрошенные "Властью" эксперты утверждают, что походные палаточные лагеря не могут выполнить все требования СанПиН, не разрушая саму идею походного лагеря (подробнее об этом см. материал "Похода нет" во "Власти" N30-31 от 1 августа).
После карельской трагедии президент России поручил правительству и законодателям разработать закон, который регламентировал бы деятельность организаций, занимающихся сферой детского отдыха. Законопроекты начали разрабатывать одновременно в Министерстве образования, Министерстве культуры и Совете федерации. Сенаторы справились с задачей быстрее всех, и в ноябре в "Парламентской газете" Общественная палата РФ провела нулевое чтение проекта закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях обеспечения права детей на отдых и оздоровление, а также охраны их жизни и здоровья". Вероятно, именно этот законопроект и будет принят Госдумой как основной, тогда как документы, разрабатываемые остальными заинтересованными ведомствами, превратятся в подзаконные акты. Например, Министерство культуры разрабатывает нормативный акт об обязательной аттестации экскурсовода и инструктора-проводника, а также профстандарт инструктора-проводника, которого ранее в России не было. Кроме этого, ведомство намерено классифицировать туристские маршруты и выработать определенные требования к каждому из них.
Один из авторов законопроекта, первый зампред комитета Совета федерации по науке, образованию и культуре Лилия Гумерова, рассказала на нулевых чтениях, что законопроект вносит изменения сразу в шесть федеральных законов, касающихся детского оздоровительного отдыха, в частности в законы "Об основных гарантиях прав ребенка в РФ", "Об основах туристской деятельности", "Об образовании".
Попадание организации в федеральный реестр будет означать, что в этом лагере ребенку безопасно и он получит определенный набор услуг
Законопроект объединяет под термином "организация отдыха детей и их оздоровления" как стационарные загородные лагеря, детские оздоровительные центры, базы и комплексы, так и лагеря, организованные образовательными организациями: например, палаточные походные лагеря, краеведческие, эколого-биологические. Другими словами, теперь правила для частных лагерей и ведомственных будут одинаковыми. Сильной стороной законопроекта можно считать и предложение создать единый информационный федеральный реестр сведений об организациях отдыха и оздоровления детей, куда смогут войти организации, отвечающие предъявляемым государством требованиям, а сведения об их деятельности, в том числе результаты контрольно-ревизионных проверок, будут открытыми для всех. "У родителя должна быть одна точка входа, он не должен обзванивать десятки организаций, чтобы получить информацию о лагере,— объясняет Лилия Гумерова.— И попадание организации в федеральный реестр будет означать, что в этом лагере ребенку безопасно и он получит определенный набор услуг. Если лагерь в реестре — это уже гарантия государства".
Законопроект разграничивает полномочия федеральных, региональных и муниципальных органов исполнительной власти в организации детского отдыха. Например, правительство РФ должно разработать и установить порядок организации отдыха детей и их оздоровления, включая общие требования к туристским маршрутам и порядку их прохождения; федеральное министерство, курирующее эту сферу (с нового года таким ведомством станет Минобрнауки), должно обеспечить методическое сопровождение (так что любая организация, которая пожелает войти в реестр, обязана будет работать по программам, разработанным Минобрнауки), а региональные органы власти обязаны, к примеру, напрямую заниматься организацией летнего отдыха детей-сирот, предоставлять сведения о лагерях в федеральный реестр, создавать межведомственные комиссии по приему новых смен и, наконец, разработать правила, которые помогут обеспечивать безопасность детей. "Каждый должен понимать, за что он несет ответственность",— резюмировала Гумерова.
Законопроект предполагает создание единых квалификационных требований для вожатых, воспитателей и других работников лагеря, чтобы "ни один случайный человек не попал в лагерь". Сама же оздоровительная организация помимо прочих требований обязана "обеспечивать возможность осуществления общественного контроля за условиями отдыха и оздоровления детей". По мнению сенатора, до сих пор лагеря были закрытыми для посторонних глаз, теперь же прописан механизм общественного контроля. Авторы законопроекта призвали общественных экспертов и депутатов не затягивать его обсуждение: "Нельзя допустить, чтобы лето 2017 года началось с дискуссий".
"Не может в одном регионе безопасность детей обеспечиваться больше, чем в другом"
Представители Общественной палаты РФ вслед за чиновниками федеральных ведомств назвали законопроект важным и нужным, отметив, однако, что он нуждается в серьезной доработке. Председатель комиссии Общественной палаты по социальной политике Владимир Слепак заметил, что многие рекомендации общественных экспертов в законопроекте не учтены. Например, в нем нет предложений об обязательном лицензировании в сфере детского оздоровительного отдыха. По мнению Слепака, это необходимо, чтобы недобросовестные участники государственных аукционов не выигрывали конкурсы: "Мы проверили конкурсную документацию в субъектах РФ (212 конкурсов) и выявили неблагополучную картину: конкурсы шли с нарушениями, наименьшая цена была единственным критерием отбора, хотя технические задания состояли из 30-50 пунктов". Напомним, что "Парк-отель "Сямозеро"" выиграл конкурс департамента труда и социальной защиты населения города Москвы в результате минимального снижения цены, в торгах участвовали подставные организации, а само техническое задание было написано именно под "Парк-отель "Сямозеро"" (см. материал "В детских лагерях всевозможные удешевления проходят безнаказанно" во "Власти" N26 от 4 июля). 17 ноября на круглом столе в Общественной палате РФ представители профильных общественных организаций предложили правительству вывести детский туризм из-под действия федерального закона N44, который обязывает госзаказчика закупать услуги и товары на электронных торгах.
Несмотря на то что законопроект декларирует необходимость обеспечения безопасности детского отдыха, механизмов для достижения этой цели, по мнению экспертов, он не предлагает. "Нам на горячую линию Общественной палаты за лето поступили сотни звонков от родителей, которые свидетельствуют о полном неблагополучии в данной сфере,— говорит Владимир Слепак.— У нас было универсальное предложение, оно объединило бы ответственность должностных лиц: это единый паспорт безопасности, на котором все структуры ставят печать и подпись и таким образом подтверждают, что несут ответственность за организацию детского оздоровительного отдыха. Мне кажется, это усилило бы персональную ответственность и заставило бы должностные лица работать в режиме проверки условий безопасности". Кроме этого, по мнению Слепака, "заказчик должен следить за соответствием предоставляемых услуг техническому заданию, им же разработанным", поэтому официальный представитель заказчика должен постоянно находиться на территории детского лагеря. "Дети должны знать, что к этому человеку можно подойти, а родители — иметь под рукой его телефон. Минувшим летом многие родители не могли дозвониться ни одному ответственному лицу, а дети не знали, к кому обратиться даже в случае травмы",— отметил Владимир Слепак.
По словам главного редактора туристской газеты "Вольный ветер" и члена координационного совета по развитию детского туризма при правительстве РФ Сергея Минделевича, в законопроекте нет самого главного: не гарантирован оздоровительный отдых каждому ребенку. "У нас в России почти 17,5 млн детей школьного возраста (от 6 до 17 лет.— "Власть"), и, по официальным данным Росстата, только 4,6 млн из них отдохнули минувшим летом (27%). При этом к отдохнувшим у нас относят и 15% детей, которые находились в лагерях дневного пребывания, где никакого оздоровления не происходит, а есть только присмотр. И только 12% российских детей минувшим летом побывали на организованном загородном отдыхе, из них 1% — в палаточных лагерях. И как эту проблему решает законопроект? Никак. 73% российских детей вообще не отдыхали организованно минувшим летом, для них эта услуга оказалась недоступна. Здоровье детей катастрофически падает с каждым годом, в том числе из-за того, что дети не имеют летнего отдыха. Но все усилия наших чиновников направлены сейчас на то, чтобы чрезмерными требованиями вообще лишить детей отдыха, выпихнуть их в неорганизованный отдых или за границу".
Эксперт напоминает, что летом 2015 года на неорганизованном отдыхе погибло 1674 ребенка. Любое ужесточение требований к лагерям может привести к сокращению их количества и увеличению таких трагических случаев. В качестве примера Минделевич рассказывает, как принятые в 2010 году СанПиН фактически убили палаточные лагеря: по этим нормативным актам походный лагерь должен был отвечать почти тем же требованиям, что и обычный стационарный. И даже после изменений, внесенных в 2013 году и упростивших требования СанПиН для палаточных лагерей, они "не живут, а выживают".
Почему чиновники считают туризм опасным для жизни и здоровья детей? Использование такого термина даст возможность властям просто запретить детский туризм
Группа общественных экспертов, которую на нулевых слушаниях представлял Минделевич, не согласна и с тем, что нормативные акты по детскому отдыху каждый регион будет принимать отдельно. "Это приведет к катастрофе. У нас чиновники принимают нелепые документы вроде СанПиН даже на федеральным уровне, и мы коллективно боремся с Роспотребнадзором, но мы не сможем бороться со всеми региональными подразделениями Роспотребнадзора. Требования должны быть едиными по всей стране. Не может в одном регионе безопасность детей обеспечиваться больше, чем в другом". Эксперты высказывают несогласие и с требованием для всех лагерей соответствовать нормам антитеррористической безопасности, например иметь высокие заграждения и охрану. "Некоторые палаточные лагеря находятся на островах, и ретивые борцы за безопасность предлагают обнести лагерь трехметровым забором и поставить там вышки с пулеметами. Но если в лагере в Сочи есть смысл построить забор, то на удаленном острове в Белом море, наверное, такого смысла нет. А как будет обеспечиваться охрана на походных биваках, когда группа юных туристов идет по маршруту и каждый раз ночует в новом месте? Охрана с автоматами и овчарками пойдет за ними следом? Или поведет группу под конвоем? Это совершенно не продумано". По мнению экспертов, в документе слишком много говорится о том, что туризм может быть опасным: "Мы все дружно против этого термина в законопроекте,— говорит Минделевич.— Почему чиновники считают туризм опасным для жизни и здоровья детей? Сравните, сколько погибает детей на организованном отдыхе и на неорганизованном — и все станет на свои места. Использование такого термина даст возможность региональным властям просто запретить детский активный туризм, что в ряде регионов уже сделали". По мнению Минделевича, для обеспечения безопасности детей в лагерях достаточно использовать уже работающие практики: сегодня в системе спортивного туризма любой маршрут согласовывается маршрутно-квалификационными комиссиями, которые комплектуются из опытных туристов и путешественников. "Такая практика сложилась и в некоторых детских оздоровительных лагерях,— говорит Минделевич,— например, у Матвея Шпаро ни одна группа детей не может выйти на маршрут без получения разрешения этой комиссии. А создать эти маршрутно-квалификационные комиссии можно только по разрешению местной федерации спортивного туризма. И не надо придумывать что-то новое. Надо просто запретить во всех лагерях, в том числе в частных, выход на маршрут без разрешения такой комиссии. В лагере на Сямозере не было маршрутной комиссии, поэтому решение принимал малокомпетентный в вопросах водного туризма человек". Эксперты также считают, что федеральный реестр не станет гарантией безопасности: "Если чиновники хотят дать реальные госгарантии, пусть напишут в законе, что за любой несчастный случай в лагере, включенном в реестр, несет ответственность государство. Сейчас такая ответственность не прописана".
"В результате ежедневных проверок дети стали бояться чужих людей в форме"
Фото: Фото команды "Золота Белого моря"
Между тем эксперты отмечают, что провал оздоровительной кампании лета 2016 года может привести к плохим последствиям в будущем сезоне и количество детей, организованно отдыхающих за городом, уменьшится. Известный путешественник, руководитель сети лагерей "Большое приключение" и член координационного совета по развитию детского туризма при правительстве РФ Матвей Шпаро на ноябрьском круглом столе в Общественной палате РФ назвал реакцию властей на карельскую трагедию истерией, напомнив про повальные проверки, штрафные санкции, закрытие лагерей и возбуждение уголовных дел. По словам руководителей станций юных туристов, лагерей и экологических школ, за минувший сезон каждый из них прошел через 30-40 проверок. "В результате ежедневных проверок дети стали бояться чужих людей в форме,— говорит руководитель палаточного лагеря Летней экологической школы Анастасия Левчук.— Нас обязали позвонить по всем экстренным телефонам, в том числе в службу газа. К нам приходила даже комиссия из уголовного розыска, разыскивающая детей, завербованных ИГ (запрещена в РФ.— "Власть"). Но апофеозом этих проверок стала дискуссия, развернувшаяся прямо на территории лагеря, между представителями Роспотребнадзора, прокуратуры и лесничества по поводу наличия на территории лагеря сухих деревьев. По закону мы не могли их срубить, так как это не позволяет Лесной кодекс, и не могли их оставить — они представляют пожароопасность".
Представители МЧС и СК РФ, участвовавшие в дискуссии, признали, что в законодательстве "много нормативных пробелов" и что после трагедии на Сямозере чиновники "дуют на воду", но напомнили, что главной задачей чиновников является обеспечение безопасности детей, поэтому и проверяют. Общественные эксперты с этим утверждением не согласились, ответив, что чиновники хотят обеспечить прежде всего свою безопасность. В этом смысле показательна история руководителя лагеря "Золото Белого моря" Дениса Орлова — инструктора с 25-летним стажем, организовавшего более 100 туристических походов. Против него карельские следователи возбудили уголовное дело по статье 238 УК РФ "Оказание услуг, не отвечающих требованиям безопасности жизни и здоровья". Орлов убежден, что после трагедии на Сямозере властям республики нужно было продемонстрировать свою состоятельность, поэтому и возникло его дело. Следует отметить, что "Золото Белого моря" — один из самых успешных российских проектов в этой сфере. В этом лагере инструкторами могли работать только люди, имеющие походный стаж от трех лет, каждый из них должен был участвовать в обязательных ежегодных тренировочных курсах, проводимых лагерем в межсезонье, в том числе в курсах оказания первой помощи. При этом официальной профессии инструктора-проводника в России еще нет, поэтому в отличие от Орлова многие организаторы детского отдыха в целях экономии нанимают инструкторами неподготовленных студентов.
Одним из аспектов уголовного дела против Дениса Орлова стало использование в лагере спасательных жилетов, изготовленных не по ГОСТу: Орлов выбрал жилеты, основываясь на собственном опыте. ГОСТ для спасательных жилетов был разработан в 1979 году и безнадежно устарел: жилеты большие, неудобные и не всегда безопасные. Из рассказов детей, попавших в шторм на Сямозере, известно, что при опрокидывании лодок дети просто выпадали из спасательных жилетов.
Это уголовное дело нависло дамокловым мечом над всем профессиональным сообществом, которое теперь должно понять, что думать надо не о подлинной безопасности детей, а о формальном соблюдении нормативных актов, написанных чиновниками и порой просто не выполнимых в походных условиях.