После принятия бюджета и под занавес уходящего года "Огонек" обсудил состояние "государственного кошелька" с председателем Счетной палаты Татьяной Голиковой
Глава Счетной палаты Татьяна Голикова убеждена, что многие проблемы российской экономики коренятся в системе управления
Фото: Дмитрий Азаров, Коммерсантъ / купить фото
— Татьяна Алексеевна, минувший год был непростым. Споры велись о том, в каком состоянии российская экономика — достигла ли дна, "всплывает", "зависла" на нуле и т.д. По-вашему, в каком она состоянии?
— Я бы охарактеризовала ситуацию как "полную адаптацию", приспособленность к сложившимся условиям. Под последними я подразумеваю условия и внешние (санкции), и внутренние (кризис). Если говорить о росте или дальнейшем падении, то тут тенденция до конца не определилась: с точки зрения таких показателей, как рост производства, валовый внутренний продукт, экономика демонстрирует колеблющуюся динамику — один месяц фиксируем падение, следующий — рост, потом опять падение и опять рост. Но едва-едва заметные сдвиги в сторону последнего все же видны. Надеюсь, что 2017-й оправдает ожидания.
— Вы лично верите в прогнозы правительства о росте экономики, частных инвестиций, реальных доходов населения и потребительского спроса?
— Мы осторожно относимся к прогнозам, которые легли в основу нынешнего трехлетнего бюджета. Все потому, что качество их расчетов оставляет желать лучшего — они не подкреплены конкретными факторами, определяющими заявленную динамику. Внутри самого правительства среди разных министерств оценка таких показателей, как темпы роста реальных зарплат, потребительского спроса и ряда других, расходится. Например, государственную программу в сфере промышленности на 2017 год строят из расчета падения объемов производства легковых автомобилей, а в прогнозе правительства на будущий год зафиксированы ожидания роста этого показателя. Наверное, Минпром исходил в своих подсчетах из неких неизвестных нам (Счетной палате) факторов. Но эти детали остались скрыты еще и от глаз Минфина и Думы. Хорошо бы знать, есть ли они и в чем заключаются.
— Узнали?
— Нет пока. Государственные программы в новой редакции еще не приняты и не заработали, в них не оценена реализация антикризисного плана правительства, которому вот уже два года! Может, одна из причин отсутствия достоверных прогнозов в том, что каждое ведомство рассчитывает их по-своему. Ведь в пакете документов по бюджету-2017, направленном в Думу, содержались предложения всех правительственных структур и их расчеты, и они расходились в цифрах и выводах. Такое ощущение, что многие действуют без оглядки и стыковки с тем, что предлагают их соседи по кабинету.
— Оцените с другой позиции: кого, судя по цифрам и прогнозируемым тенденциям, в правительстве больше — пессимистов или оптимистов?
— Два ведомства озабочены социально-экономической ситуацией и ее влиянием на бюджет, соотношением доходов и расходов — Минфин и Минэкономразвитиия, остальных в большей степени интересуют расходы по "своим" статьям бюджета. При этом эффективность этих расходов не всегда очевидна, главное — заложить нужные средства при формировании бюджета. Кого больше? Думаю, оптимистов. В соответствии с прогнозом ожидается, что положительный вклад в экономический рост в 2017-2019 годах будет вносить потребительский спрос. При этом в прогнозе правительства одним из факторов увеличения потребительского спроса должен стать рост потребительского кредитования, а в Основных направлениях государственной денежно-кредитной политики, представленных Банком России одновременно с бюджетом, закладывается сохранение сберегательной модели населения и сдержанный прирост объема кредитов населению, что, на наш взгляд, более вероятно.
— А что с вкладом новых проектов в экономический рост страны?
— К сожалению, их влияние на показатели прогноза не просчитано. В Пояснительной записке к бюджету, которую подготовил Минфин, есть приложение о том, какие средства и на какие приоритетные проекты предусмотрены в бюджете, но большая часть их финансового обеспечения будет взята из 100-миллиардного резерва, выделенного под антикризисные мероприятия.
— Как обстоят дела с финансированием антикризисных мероприятий?
— Правительство должно сформировать новый резерв и продолжить поддерживать в 2017-м автопром, сельхозмашиностроение и другие отрасли, которые влияют на экономический рост. Но средства изыскивать надо уже сейчас, потому что без таких резервов не будет возможности оперативно реагировать на ситуацию и обеспечить финансовую поддержку, начиная с начала года.
— Каковы приоритеты в госрасходах на будущий год?
— В целом финансирование увеличено — на дорожное хозяйство, жилищное строительство... Немного подрастут расходы на здравоохранение и образование, более существенно на поддержку регионов. Можно констатировать общие тренды: снижение в относительном выражении к 2019 году расходов на оборону, расходы на социальную политику останутся неизменными и обеспечат все установленные законодательством социальные обязательства.
— То есть по весне опять "раскидают" 400 млрд "неучтенных" доходов прошлого года?
— Пока этих миллиардов нет! И будут ли, до конца не оценено, сейчас пока не ясно, сколько средств из бюджета-2016 окажутся невостребованными и на сколько будут перевыполнены доходы бюджета 2016 года.
— Может, дело в том, что правительство привыкло занижать цифру ожидаемых доходов бюджета?
— Это не умысел. Это отчасти сложившийся в благоприятные годы подход к планированию бюджета: достаточно было зафиксировать нижнюю границу доходов, чтобы перевыполнить утвержденный объем и часть направить "в резервы". Сейчас не те условия и надо менять подходы к расчетам, но до совершенства этой работы пока далеко. Не все ведомства, которые ответственны за поступления неналоговых платежей, с максимальным напряжением подошли к оценке поступлений. По настоянию Счетной палаты были приняты поправки в Бюджетный кодекс, которые добавили дисциплины в процесс: теперь все федеральные органы утверждают методики прогнозирования доходов по согласованию с Минфином. Пока первый блин комом, но процесс пошел. Непонятно: почему, если в этом году так называемые неналоговые поступления в бюджет составят 9 процентов от всего объема доходов, в 2019 году они должны упасть на 4 пункта? Это осторожность в прогнозах или недостаточное внимание со стороны ответственных ведомств правительства за доходную часть бюджета?
— Почему было не сделать этого раньше? Вы три года как "поправляете" расчеты правительства...
— Нам помогает то, что Счетная палата осуществляет ежемесячный контроль исполнения бюджета. Анализируя полученные данные и добавляя к ним еще и результаты наших контрольных мероприятий, мы обнаруживаем взаимосвязь между различными показателями экономического развития страны, их влиянием в том числе на доходы бюджета. Поэтому мы и видим те резервы доходов, которые не обнаружил Минфин. Наибольшее число нареканий у Счетной палаты по доходам, администрируемым Таможенной службой (ФТС). Здесь, в отличие от Налоговой службы (ФНС), еще требуется наведение порядка, искоренение имеющихся нарушений налогового и таможенного законодательства .
— Каких?
— Например, занижение таможенной стоимости товаров с тем, чтобы платить меньше НДС. Мы проверили: ввозимая продукция или оборудование оказывались дешевле, чем сырье, из которого они изготовлены. Или еще: активное использование льготы по уплате НДС на ввозимое высокотехнологичное оборудование. Проверили: в ряде случаев оборудование было 50-90-х годов выпуска и под понятие современное не подходило никак. Есть сейчас и освобождение от НДС для ввозимых расходных материалов, предназначенных для научных целей. Проверили: в 2015 году этой льготой пользовались организации, основными видами деятельности которых не является научная деятельность, а при декларировании товаров указывалось назначение — для научно-технической деятельности.
— И сколько теряет бюджет из-за того, что таможня так часто "дает добро"?
— Сложно сказать. Наши проверки не могут охватить всю картину, у нас нет такого человеческого ресурса. Согласно нашим расчетам, доходы бюджета-2017 должны быть больше примерно на 80 млрд рублей, чем по оценке Минфина. И это не предел: можно мобилизовать еще 60 млрд, если усилить административную работу.
— При этом хотят усилить нажим там, где порядок более или менее наведен, увеличив налоговую нагрузку на население, бизнес и госкорпорации. По-вашему, каких новаций в этой сфере можно ждать в будущем году?
— Все нововведения в этой сфере принимаются заранее. С учетом завершающегося года все изменения уже приняты. Они были зафиксированы в Основных направлениях налоговой политики. Но это не значит, что в будущем году не предложат что-то новое, что начнут реализовывать с 2018 года или позже. Президент уже предложил подумать над обновлением налогового законодательства. На мой взгляд, давно пора оптимизировать имеющуюся налоговую и неналоговую нагрузку — оценить эффективность имеющихся льгот и освобождений, целесообразность сохранения отдельных неналоговых платежей, их перевод в налоговые. Дело за стратегами из правительства: оценка налоговой нагрузки должна в том числе исходить из того, какой будет пенсионная система, как изменится система медстрахования и т.д. Сегодня уже очевидно, что высокая зависимость Пенсионного фонда от госсредств порождает проблемы не только ПФР, но и бюджета. Но так как ясного ответа на вопрос, какую пенсионную систему мы хотим иметь, нет, то нет и понимания о величине отчислений, о том, брать ли их только с работодателя или еще и с работника, о том, нужно ли повышать пенсионный возраст? Откладывать с ответами дальше нельзя. Как не стоит и пугаться цифр: грамотного расчета даже с большими нулями и минусами достаточно, чтобы понять, где и как изыскать средства. То же самое и по соцстраху: не ясно, нужно ли такое страхование в его нынешнем виде? Например, сейчас используется зачетная схема по уплате страховых взносов: работодатели платят разницу в бюджет соцстраха после того, как будут зачтены все больничные. Решили вроде бы, что зачеты уйдут в прошлое с будущего года, когда соцвзносами займется ФНС, но нет, срок перенесли! С подоходным налогом не легче: копья ломаются вокруг проблемы: надо ли делать НДФЛ прогрессивным? Но на этот вопрос не ответить да или нет: пересмотр шкалы подоходного налога не может рассматриваться в отрыве от обсуждающейся темы соцплатежей в ОМС, ПФР... Их можно называть как угодно, но суть одна — это части того же НДФЛ, а раз так, то оценивать проблему необходимо в комплексе.
— Почему российские власти не стимулируют потребительский спрос? В США, например, такие меры стали основой антикризисного плана еще в 2008-м и сработали!..
— Мы тогда же сделали аналогичную ставку: в кризис 2008 года было сделано многое, чтобы стимулировать потребительский спрос (увеличены пенсии и зарплаты). Но цена на нефть поползла вверх, и структурные реформы в экономике были отложены на потом. Хотя, справедливости ради, точечные изменения были сделаны и тогда — в сфере фармацевтики, производстве медтехники, отдачу от которых мы получаем сейчас. Проблема в том, что это были исключения из правил. Более того, в период высоких цен на нефть резко нарастили бюджетные расходы всех видов, не только социальные. И в то же время изменилась концепция о том, какие факторы должны стимулировать экономический рост — ставка со стимулирования потребительского спроса переместилась на инвестиции. И хотя довольно скоро — уже в 2014 году — стало ясно, что она как единственная ошибочна, планов не изменили.
— Нужно было вернуться к поддержке населения?
— Мне кажется, в наших условиях это компромиссная модель. Хочу обратить внимание, делая ставку на рост инвестиций, ни в 2014 году, ни в 2015 году не была исполнена даже та утвержденная "скромная" бюджетная инвестпрограмма. При этом в 2015 году ее исполнение оказалось самым низким по сравнению с предшествующими годами.
— В чем причина, по-вашему?
— В системе управления. Прежде всего, в неготовности отвечающих за этот процесс принимать решения и ответственно подходить к собственным предложениям. Ведь многие инвестпрограммы оказались неисполненными из-за отсутствия проектно-сметной документации, решений по отводу земли и т.п., всего того, что можно просчитать и подготовить заранее. А у нас главное "зацепиться", поставить строчку в бюджет, не думая о конечной цели, в результате — масса "зацепок" и мало результата.
— Если денег не хватает, зачем же вы призываете изыскать аж 4 трлн рублей на ликвидацию проблемы износа основных фондов?
— Эта тема незаслуженно забыта в прогнозе правительства. А ведь это именно то, что влияет не только на показатели производительности труда, но и на все экономические показатели. Основные фонды — это ведь и здания, и транспорт, и оборудование, и коммуникации. Если вдуматься, сейчас мы финансируем износ: 4 трлн — это только на то, чтобы ситуация не ухудшалась, на здравоохранение, соцуслуги и образование, в том числе нужно 200 млрд, чтобы поддержать эффективную работу имеющихся больниц, школ, поликлиник и т.д., не ухудшить ситуацию по сравнению с тем же 2015 годом. Сложная ситуация с износом в сфере связи и в строительстве. Восстановление материально-технической базы — это один из важнейших приоритетов экономики. Несмотря на рост прибыли, предприятия и организации не спешат инвестировать средства в основной капитал. По итогам 2015 года прибыль организаций увеличилась по сравнению с 2014 годом на 19,9 процента, сокращение инвестиционной активности составило 8,4 процента. Похожая ситуация за 9 месяцев 2016 года по сравнению с аналогичным периодом 2015 года: рост прибыли 10,1 процента, снижение динамики инвестиций в основной капитал — 2,3 процента. Сохраняющийся низкий уровень инвестирования даже со стороны финансово устойчивых предприятий обусловлен значительными рисками при развитии деятельности в условиях неопределенности в отношении объемов конечного спроса покупателей.
— А что делать, если резервы будут исчерпаны, как обещают? Россия способна жить без "подушки безопасности"?
— Жили же когда-то, когда Стабфонда не было. Как тогда ругали Кудрина, когда Минфин предлагал такой фонд создать! Нам повезло: нефть росла в цене и бюджет год от года сводился с профицитом. Впрочем, сейчас уже забыли: в 1999-м, например, из всех расходов в бюджете была в основном только зарплата и пенсии. Формулировать новое бюджетное правило придется: стране, получающей изрядную долю доходов от продажи энергоносителей, иначе нельзя. И хорошо бы сделать это побыстрее, пока нефть балансирует на отметке 50, а в бюджет закладывается 40, а не 100 долларов за баррель. По расчетам бюджета, в 2017-м Резервный фонд будет исчерпан полностью и правительство перейдет к использованию средств Фонда национального благосостояния (ФНБ). Радует то, что к резервным деньгам прибегать для финансирования бюджетных расходов будут меньше: в 2019 году — это 140 млрд рублей (в 2017 году — 1,8 трлн рублей). Но есть и то, что беспокоит,— рост внутренних заимствований: до 1,9 трлн рублей в год, что на 680 млрд больше, чем в 2016 году. Чем больше долг, тем больше придется отдавать по его процентам.
— Кто же дает в долг такой экономике?
— Инвесторы, банки, крупные корпорации, эти вложения относятся к категории малорискованных. Беспокоит то, что если до 2015 года правительство скорее не выполняло "план" по заимствованиям (брало меньше, чем само себе дозволяло), то с 2015 года "квота" выбирается полностью. И теперь уже главное не допустить, чтобы предложение превысило спрос, потому что придется поднимать ставку по процентам, а это дополнительные расходы бюджета. Замкнутый круг.
— В начале разговора вы сказали, что в 2016-м общество приспособилось к кризису...
— Мы стали менее эмоционально относиться к тому, что происходит. Пережили сложный год, и в какой-то мере он был испытанием. Каждый вынес свой урок. Правительству, например, хватило мужества не пойти на секвестр бюджетных расходов. Напротив, выделили деньги на мероприятия по импортозамещению и поддержке ряда отраслей, что в том числе и дало возможность экономике не только удержаться на плаву, но даже прирасти по ряду позиций. Иное дело, будет ли эффект от всех заложенных в новый бюджет мер? Хочется надеяться, что все "зерна" "прорастут". Главное — их грамотно распределить. А если к маю 2017 года еще и удастся принять программу мер по стимулированию экономического роста, как поручил в Послании Федеральному собранию президент страны, тогда то, что в имеющихся прогнозах социально-экономического развития смотрится как неоправданный оптимизм, станет реальностью.
Цифры
Учет и контроль
Счетная палата (СП) не только присматривает за бюджетными деньгами, но и отмечает "болевые точки" экономики
- В 2016 году по материалам СП органами предварительного следствия возбуждено 15 уголовных дел
- Инспекторами СП было выявлено 392 административных правонарушения
- По итогам 9 месяцев 2016 года СП выявлено около 2 тысяч фактов нарушений при осуществлении закупок в рамках ФЗ-44 на общую сумму более 38 млрд рублей
- Показатель износа основных фондов по итогам 2015 года возрос и превысил 50 процентов. Для того чтобы только остановить эту негативную тенденцию, по оценкам СП, необходимо осуществить дополнительные инвестиции в экономику порядка 4 трлн рублей в год
- СП отмечает необходимость сокращения неэффективных льгот и освобождений, в результате предоставления которых в бюджетную систему в 2015 году не поступило доходов на общую сумму 9,2 трлн рублей