Суслика не видно, а он есть. С нашими дорогами, кладбищами и другим ситуация часто обратная: они видны, ими пользуются, но их нет. Поддерживать не существующее де-юре имущество можно лишь неформальными методами.
Фото: Дмитрий Духанин, Коммерсантъ / купить фото
Дороги из ниоткуда
Решил раз житель Центральной России завести козу. "Прихожу,— рассказывает,— в администрацию, спрашиваю, где бы мне участок арендовать под хозпостройку, чтобы все по закону было. Раскладывают передо мной карту, показывают: вот, пожалуйста, можно здесь, можно тут... Я им: "Там же дорога". А мне: "Нет там никакой дороги". А по ней, между прочим, сосед мой ездит". В административной реальности, как оказалось, дорога в деревне есть только одна. Остальные не существуют.
Сколько их в РФ таких, несуществующих, статистикой не установлено: если дороги формально нет, объект учета из нее никудышный. Но прикинуть, по данным Росстата, сколько дорог за последние годы "вышло из тени", вполне реально.
С 2012 года (когда Росстат в последний раз менял методику подсчета) протяженность автодорог общего пользования в стране выросла на 203 тыс. км. Большая часть прироста — 120 тыс. км — пришлась на дороги с твердым покрытием, хотя ввод в действие дорог с твердым покрытием составил за эти годы всего 6,8 тыс. км.
Даже если учесть, что часть дорог, видимо, была просто передана в общее пользование ведомствами (ведомственных дорог стало на 4 тыс. км меньше), получается, что с 2012 года почти 110 тыс. км дорог с твердым покрытием взялись практически "из ниоткуда".
Статистический рост связан с тем, что с 2014 года объемы муниципальных дорожных фондов стали зависеть в числе прочего от протяженности дорог, полагает преподаватель кафедры местного самоуправления ВШЭ Ольга Моляренко. Но в условиях бюджетного дефицита этот стимул оформлять дороги исчезает: процесс требует денег, и местные власти понимают, что даже на оформленное достаточное финансирование они вряд ли получат, тогда как штраф от ГИБДД за ненадлежащее содержание вполне вероятен. "Муниципалитеты могут затягивать процесс, потому что помимо средств, которые ты получаешь, ты получаешь еще и головную боль",— признавал сотрудник одного из них в беседе с Моляренко (интервью проводились в рамках проекта фонда "Хамовники" в декабре 2016 года).
В итоге процесс легализации дорог "далек от завершения", подтверждение этому тезису можно найти в местных СМИ по всей стране, подчеркивает Моляренко. Бесхозными, по данным мониторинга, чаще всего оказываются улицы частного сектора, придомовые проезды многоквартирных домов, дороги к дачным и садоводческим товариществам, к частным, ведомственным или бесхозным объектам, а также в ряде случаев к выделяемым многодетным семьям земельным участкам.
К примеру, в Новосибирской области, по данным общественного совета областного Минтранса, на март 2016 года имелось 14 тыс. км региональных дорог, 12 тыс. км муниципальных и 14 тыс. км бесхозных. В самом Новосибирске оформлены в собственность города были 628 км дорог из 1629,5 км, которые насчитала администрация. Власти Серпуховского района Московской области в июле 2016-го оценивали протяженность бесхозных дорог на подведомственной территории в 1 тыс. км. А в Ростовской области бесхозной на начало 2016-го оставалась дорога к АЭС.
Впрочем, в Росавтодоре "Деньгам", сославшись на статью Гражданского кодекса о бесхозяйном имуществе (ст. 225), заявили, что если дороги не являются ни федеральными, ни региональными, значит, они "относятся к сфере ответственности конкретного муниципалитета, который должен отвечать за их содержание и поддержание в техническо-эксплуатационном состоянии". И потому "не может быть бесхозных дорог".
Спорные территории
Концептуально разъяснение Росавтодора, по мнению Моляренко, "вполне логично, но разграничение, что должно быть муниципальным, а что — федеральным, и оформление имущества в собственность на практике, к сожалению, не состоялись". И при передаче собственности на балансы муниципалитетам до сих пор периодически возникают просто патовые ситуации.
Кому отапливать дом, сброшенный с баланса ФСИН, если котельная находится в колонии? Кому убирать дороги на землях Минобороны, если они открыты для общего пользования?
Кому вкручивать лампочки на фонарных столбах, если столбы являются собственностью энергокомпании или, предположим, гарнизона? На последний вопрос, кстати, существуют два ответа, и у местных властей в такой ситуации есть выбор: получить от прокуратуры предупреждение за нецелевой расход на лампочки (столбы-то чужие) или же за невыполнение функции по освещению улиц.
Спорные ситуации вокруг военного имущества иногда доводят стороны до суда — к примеру, в Челябинской области осенью рассматривался иск структуры Минобороны, пытавшейся оспорить штраф ГИБДД за состояние ведомственной дороги, мотивируя тем, что дорога эта — общего пользования. А иногда скандалы просто выплескиваются в СМИ — к примеру, в Пскове военные передали муниципалитету жилищный фонд, но на просьбу передать землю, по словам главы города Ивана Цецерского, в октябре 2016-го пришел отказ. Хотя на той земле "дороги разбиты, трава по пояс, банки валяются... либо эти территории надо должным образом содержать, либо отдавайте нам" (цитата по сообщению "Псковской ленты новостей").
Минобороны, разумеется, предлагает ситуацию не драматизировать. "Я не вижу противостояния Министерства обороны и всей остальной страны по вопросам формирования земельных участков. У нас запрашивают позицию — мы ее разъясняем. Случаев, когда наши разъяснения не принимаются и превращаются в какой-то камень преткновения, я вам не приведу ни одного. Я не ощущаю этот вопрос как конфликтный. И удивлен, что он в ваших глазах предстает в таком качестве",— заявил "Деньгам" директор департамента имущественных отношений Минобороны Дмитрий Куракин, заверив, что готов предоставить информацию по любым конкретным ситуациям.
Минобороны заботится о своей земле и не спешит с ней прощаться даже после передачи жилья в военных городках муниципалитетам
Фото: Сергей Шахиджанян, Коммерсантъ
Позиция же ведомства, по словам Куракина, заключается в том, что в тех нередких ситуациях, когда, к примеру, "весь военный городок не передавался, а передавались только объекты жилого фонда, под этими объектами жилого фонда нужно сформировать земельный участок. Это большие деньги в масштабах страны, и этих денег в бюджете Министерства обороны сегодня нет". Точных оценок он приводить не стал, но порядок величины, с его слов, можно представить — это миллиарды рублей.
"Стоимость землеустроительных работ варьируется от 10 тыс. до 30 тыс. руб. за гектар в зависимости от региона, в зависимости от условий, в которых образуются земельные участки, — объяснил он. — и речь идет не об одном десятке тысяч гектар".
Поэтому, заключил Куракин, "мы очень настойчиво предлагаем органам местного самоуправления как принимающей стороне в этом вопросе поучаствовать: подготовить схемы земельных участков, представить нам на утверждение и потом провести работы по постановке земельных участков на кадастровый учет. Никакой принципиальной позиции Министерства обороны не передавать эту землю, естественно, нет. Вопрос только в бюрократических процедурах, связанных с оформлением и тем, кто понесет на это расходы".
С точки зрения муниципалитетов такой взгляд, однако, выглядит несколько наивным: убежденность ведомства, что у них найдутся деньги, которых нет у Минобороны, необъяснима. И даже если бы эти деньги у местных властей были, правомерность их использования для межевания чужой земли спорна, утверждает ведущий научный сотрудник центра поддержки и сопровождения органов местного самоуправления Высшей школы госуправления РАНХиГС Роман Петухов. По его словам, неоформленность границ у участков, которые использовались военными, по закону не может мешать их безвозмездной передаче муниципалитетам. А вот вариант, когда формирование участков местные бюджеты должны оплачивать до того, как оформлено решение о передаче их им в собственность, не соответствует законодательству.
Беспокойные кладбища
С кладбищами ситуация похожая. По Земельному кодексу они находятся на землях историко-культурного назначения. По Градостроительному — на землях населенных пунктов (в зонах специального назначения). А по факту — одни там, где должны быть, другие — на сельхозземлях, третьи — в Лесфонде, и оформить их "как положено" невозможно без содействия собственников.
Де-юре многие кладбища просто не существуют. И где их сколько, сложно даже предположить. "Актуальной информации, к сожалению, нет ни у кого,— отмечает исполнительный директор Союза похоронных организаций и крематориев Елена Андреева.— Часть кладбищ нигде не учтена, часть заявлена в одних размерах, а фактически они другие. Говорить, что сегодня есть реестр информации, связанной с землями кладбищ, не очень корректно".
А Минстрой, который на 2015 год насчитал в РФ 72 760 кладбищ, открытых для захоронения, на запрос "Денег" о полноте этих данных и корректности оформления земель под учтенными кладбищами в отведенные законом о СМИ семь дней не ответил.
Но точно известно, что при желании "неправильные" кладбища успешно находит прокуратура. К примеру, в 2016 году такие прокурорские проверки проводились в Ленинградской области, и из сообщений прокуратуры следует, что в одном только Волосовском районе в пяти муниципальных образованиях нашлось 19 кладбищ, которые не являются ничьей собственностью и не поставлены на кадастровый учет. А раз так, муниципалитеты не могут тратить деньги на их содержание, а это уже "нарушает права и интересы неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду, на охрану здоровья".
"Когда они (работники прокуратуры.— "Деньги") вышли на места, они увидели, что на бумаге, а что на практике. Но, честно говоря, непонятно, как можно привести действительность в соответствие с документами,— говорит Андреева.— Земли не оформлены, в ряде случаев земельное законодательство не позволяет их оформить, а где-то люди не пойдут на перенос захоронений. Не говоря уж о том, что, чтобы навести порядок, провести инвентаризацию, поставить на кадастровый учет, нужны деньги. А органы местного самоуправления и так испытывают дефицит бюджета, поэтому им проще оставлять все так, как есть".
Впрочем, если прокуратура еще не пришла, отсутствие у кладбищ юридического статуса создает проблемы и властям, и местным жителям. Строго говоря, даже уборка кладбища на территории Лесфонда незаконна. "У нас был инцидент: человек пошел на кладбище, увидел, что дерево вот-вот рухнет, памятники поломает,— ну он взял его и спилил. А в этот момент, как назло, появился там участковый и взял его за шиворот: территория Лесного фонда. Мы приехали, пришлось оформлять как самовольщика",— жаловался Моляренко работник одного из лесничеств на Северо-Западе.
"Раньше как было? Кладбище и кладбище — сужается оно или расширяется, никому дела нет. И если оно в государственном Лесном фонде, на картах это было отмечено — стоял крестик, но земля из фонда не исключалась, кладбища выделяли, только если лес шел на вырубку. И никому в голову не приходило переводить кладбища в земли муниципалитетов,— добавил лесник.— Мы на будущее решили, что муниципалитет соберет комиссию, пригласят представителей с нашей стороны, составим акт, что деревья угрожают жизни людей, и на основании этого акта мы разрешим их спилить. А как иначе? Надо же к людям подходить по-человечески. Законодательство-то в кабинетах пишут, не знают, как мы живем".
Деньги ни на что
Кладбище, соответствующие всем нормам законодательства, в России – не правило, а исключение
Фото: Илья Питалев, Коммерсантъ
Иногда причина бесхозяйности в банкротстве или реорганизации предприятия, на балансе которого было имущество. Иногда — в том, как проводилась земельная реформа: оформление собственности на землю возложено на самих собственников и строится по заявительному принципу, причем на оформление нужны существенные деньги. Более того, порой провести его невозможно: нужно согласие других собственников, федеральных властей — а они, отмечает Моляренко, не во всех, но "во многих случаях игнорируют эти просьбы". И конечно, не всегда в местных бюджетах достаточно денег, чтобы содержать имущество так, как того требует закон, даже если они это имущество получат.
Универсальных рецептов здесь, в общем, нет. Вот и с бесхозными дорогами в садовые товарищества, к примеру, в разных регионах поступают по-разному. В некоторых, по словам Моляренко, муниципалитеты начали принимать их на баланс. Но, как сказал "Деньгам" юрист Союза садоводов России Василий Бадаев, за шесть лет, что он специализируется на делах СНТ, он о таком слышал крайне редко, и в его "личном опыте нет, честно говоря, ни одного положительного примера, чтобы где-то муниципалитет взялся за дорогу и сделал из нее хайвей. Все же строго с бюджетными деньгами, ну как он ее будет содержать? Поэтому содержать приходится СНТ за счет единственного источника финансирования — членских целевых взносов".
Обслуживанием бесхозных водопроводов и водонасосных станций в небольших населенных пунктах, по наблюдениям Моляренко, нередко начинают заниматься сами жители, потому что, если кто-то оформит это имущество в собственность, проведет ремонт и будет взыскивать плату по тарифу, это будет слишком дорого, легче самим скидываться и как-то поддерживать систему в рабочем состоянии.
Для уборки на ничейных кладбищах договариваются с лесничеством и организуют субботники. Иногда выручает "социальная ответственность бизнеса", если крупные инвесторы готовы взять "шефство" над бесхозным имуществом.
В одном случае для поддержания ничейного моста администрация списывала деньги на благоустройство территории, а часть стройматериалов пускала на его ремонт, договариваясь с местными предпринимателями. И наконец, о невинном фокусе рассказал служащий в одном городе, где часть дорог среди жилых кварталов оказалась на землях военных: "Мы водителям даже в задание их не вписываем. Чтобы меня потом не привлекли. Они едут в соседний район, а на обратном пути у них случайно падает скребок. Могу я скребок случайно опустить? Или щетку случайно опустить? Могу — опускаю. Случайно уронил".
"В связи с невозможностью правильно оформить имущество и тем, что местные власти должны его фактически содержать, поскольку сами живут в этом муниципалитете, у них должны гореть фонари, должны детишки ходить через мост и так далее,— они ищут пути для теневого финансирования,— указывает Моляренко.— Они либо фактически начинают заниматься нецелевым использованием бюджета, когда сделали вид, что потратили на одно, а на самом деле — на другое (и дальше их сразу можно привлекать к ответственности, поскольку формально это коррупция), либо практикуют неформальный сбор средств с местных жителей и предпринимателей".
"Дела достаточно плохи с любой инфраструктурой. Когда мы начинали проект, я думала, это будут локальные случаи,— признается Ольга Моляренко.— Но бесхозными оказываются и кладбища, и дороги, и мосты, и водопроводы, и водонапорные башни, и другие объекты. И это не отдельные случаи, а повсеместная практика: это есть и в Хабаровске, и на Сахалине, и в Крыму, и в Псковской области, и в Московской. Бесхозность — то, что объединяет Россию. Это действительно общая черта. И успешнее всего в итоге управление всем этим имуществом оказывается там, где люди просто договариваются".