Активизация обсуждения структурных реформ в экономике России интересна не только экономистам внутри страны. Глава постоянного представительства Международного валютного фонда (МВФ) в России ГАБРИЭЛЬ ДИ БЕЛЛА в интервью "Ъ" рассказывает, как видят смысл этих дискуссий и что думают о предполагаемых реформах в фонде. По мнению экономиста, критически важна их правильная последовательность.
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Духанин / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Духанин / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Духанин / купить фото
— Во властных структурах России сейчас нет единой точки зрения на то, какого рода проблемы испытывает экономика, есть мнение о структурных ограничениях роста. Часть экспертов считают, что речь идет о комбинации циклического и структурного спада, наконец, есть предположения о чисто циклическом спаде. Какой точки зрения придерживается МВФ в этом вопросе?
— Чтобы ответить на ваш вопрос, надо посмотреть на проблему роста в России в исторической перспективе. Совершенно очевидно, что сейчас Россия находится в совершенно других условиях, чем в начале 2000-х годов. Я сравниваю с началом 2000-х, потому что в тот период в России наблюдались очень высокие темпы роста ВВП и очень высокие темпы роста потребления. Важно понимать, что в начале 2000-х в России был очень низкий уровень загрузки мощностей, что означает, что рост мог идти за счет загрузки существующих неиспользуемых мощностей.
Второй фактор — относительно низкие в тот период цены на нефть, третий — большое технологическое отставание, в том числе в нефтегазовом секторе, и четвертый фактор — относительно низкие зарплаты. Рост цен на нефть в первые годы 2000-х позволил стране увеличить спрос и расти отчасти за счет задействования этих свободных мощностей. Конечно, нефтяные доходы позволили также ликвидировать технологическое отставание, в частности в нефтегазовом секторе, который сейчас обладает глобальной конкурентоспособностью, но в то же время спрос рос слишком быстро, подстегивая рост зарплат, которые в результате увеличивались быстрее, чем производительность.
А что мы видим сейчас? После девальвации 2014-2015 годов, причем девальвации, перекрывающей инфляцию, конкурентоспособность российских производителей с точки зрения оплаты труда восстановилась. Однако, что касается использования мощностей, картина совершенно иная. Сейчас уровень загрузки мощностей высок, а к этому следует еще добавить невеселые перспективы на рынке предложения труда, поскольку с учетом демографических тенденций ожидается сокращение населения работоспособного возраста.
Поэтому в настоящий момент мы находимся в ситуации, когда России необходимо пересмотреть свою модель роста. Вопрос в том, как при имеющихся исходных условиях обеспечить более высокий рост. Очевидно, что, поскольку имеющиеся мощности уже практически загружены, единственный способ усилить рост состоит в наращивании мощностей — путем увеличения инвестиций.
Что касается сокращения рабочей силы, это ограничение можно обойти за счет повышения производительности, которое достижимо, если проводить политику, направленную на развитие человеческого капитала. И в целом России необходимо обеспечить конкуренцию на рынках, чтобы добиться более эффективного распределения ресурсов по секторам.
— Если мы говорим о структурных реформах, то по крайней мере в случае России речь — или прямо, или завуалированно — идет о существенных изменениях трудового законодательства. На каких принципах такие изменения могут быть построены? С одной стороны, в России в этом смысле, конечно, скорее, социал-демократическая традиция, с другой стороны, здесь нет эффективных профсоюзов, и поэтому, вообще-то, пространство для реформ довольно широко.
— Я говорю прежде всего об основных, самых общих факторах роста, но есть и другие. Конечно, политика на рынке труда не единственная сфера, требующая внимания с точки зрения необходимых реформ. И прежде чем говорить о других реформах, я должен отметить, что мы придаем особую важность правильной последовательности реформ. Эффективность реформ выше, если они проводятся в должной последовательности.
Самая главная реформа, которую необходимо осуществлять в первую очередь,— исключить избыточное влияние колебаний нефтяных цен на конкурентоспособность российских производителей. В прошлом цены на нефть в значительной степени определяли динамику экономических циклов в России. В основе этого влияния лежит роль бюджета как проводника колебаний нефтяных цен в экономику. Поэтому, возвращаясь к вашему вопросу, эффективного рынка труда, скорее всего, будет недостаточно для обеспечения высоких темпов роста, если экономика неконкурентоспособна из-за завышенного курса национальной валюты. Вот что я имею в виду под правильной последовательностью реформ.
Прежде всего, думаю, России необходимо обеспечить стабильные и предсказуемые макроэкономические условия. В этой связи принципиально важно принять новое бюджетное правило, которое разорвет зависимость между колебаниями нефтяных цен и колебаниями экономической активности и, следовательно, колебаниями конкурентоспособности.
— В России сейчас достаточно активно обсуждают "фискальную девальвацию" — снижение налогов на труд с повышением косвенных налогов, в частности НДС. Есть ли референтный опыт по таким реформам?
— Прежде всего надо сказать, что Россия многое сделала для совершенствования своей налоговой системы, а также значительно улучшилось администрирование налогов. Это необходимо отметить как достижение. Что касается того, что еще предстоит сделать, думаю, что такой налоговый маневр был бы вполне обоснованным и целесообразным.
Однако здесь есть несколько моментов, на которые надо обратить внимание.
Во-первых, реформа не должна повлиять на доходы бюджета. Снижение налогов на труд с повышением НДС должно осуществляться таким образом, чтобы не снизились бюджетные доходы. Это принципиально важно.
Во-вторых, необходимо учитывать перераспределительный аспект реформы. Снижение налогов на труд в принципе может способствовать выходу из тени, и это хорошо. В то же время налоги на потребление более обременительны в группах населения с относительно более низкими доходами. Поэтому важно анализировать этот аспект.
Но в целом мы считаем, что это хорошая идея. Есть и операционные трудности, связанные с реализацией этого подхода. В одних странах это получилось лучше, чем в других, не потому, что теория была неправильной, а потому, что при практической реализации была неоптимально выстроена последовательность реформенных мер.
— Мы обсуждаем налоговое администрирование сейчас в блоке, который посвящен структурным реформам, во многом благодаря быстрой информатизации налогового администрирования. Между тем это в том числе и предмет обеспокоенности бизнеса: распространение более или менее прозрачного режима на все отрасли в разных отраслях работает по-разному. Некоторые неконкурентоспособны без большого теневого компонента. Некоторая часть теневого сектора существует в теневом секторе ровно потому, что она неконкурентоспособна при уплате налогов. Будет ли этот эффект важен и стоит ли на это обращать внимание?
— Прежде всего я полностью с вами согласен, что это очень хорошая новость для налогового администрирования. Еще была одна хорошая новость в начале 2016 года: сбор налогов и страховых взносов теперь находится в ведении Министерства финансов, и это создает возможности для улучшения координации и сотрудничества между государственными органами, что должно способствовать более эффективной борьбе с уклонением от уплаты налогов.
Да, возникают проблемы для части экономических субъектов, связанные с усилением налогового администрирования. Но думаю, что повышение налогов на потребление при снижении налогов на оплату труда будет способствовать облегчению ситуации для этих фирм. И наконец, должен отметить, что не вижу ничего плохого в информатизации налоговых служб и усилении взаимодействия между ними для борьбы с уклонением от уплаты налогов.
— Структурные реформы обычно упоминаются во множественном числе. Есть ли в мировом опыте то, что релевантно для РФ и при этом в нынешних российских дискуссиях о росте не обсуждается?
— Полагаю, что я уже сказал обо всем, что мы считаем самым важным.
Важно отметить, что не следует ожидать быстрой и значительной отдачи от этих реформ с точки зрения темпов роста. И чтобы был результат, эти реформы должны осуществляться последовательно в течение длительного периода времени. Например, экономика Чили в 70-е и во многом в 80-е годы прошлого века была весьма подвержена колебаниям цен на медь, и структура экспорта в этой стране была недиверсифицированной — в основном это был экспорт, связанный с медью. Чили потребовалось долго — в течение 15-20 лет — последовательно внедрять четко сформулированные макроэкономические правила и последовательно осуществлять осторожную денежно-кредитную политику, прежде чем началась диверсификация экономики и экономическая структура стала более устойчивой и диверсифицированной.
Вот о каких временных горизонтах мы говорим. А в России наблюдается определенная цикличность реформ. Когда нефтяные цены на низком уровне, больше стимулов проводить реформы, потому что к этому толкают бюджетные ограничения. Но когда нефть дорогая, этого ограничения больше нет! Поэтому, хотя все понимают, в чем проблемы и что надо делать, реформы идут более медленно. Вот эту цикличность реформ необходимо преодолеть, если страна хочет повысить долгосрочный рост.
— Де-факто альтернативная идее реформ точка зрения во властных структурах состоит в том, что ускорение роста связано с технологической отсталостью экономики и достаточно воссоздать среду для инноваций и импорта технологий, а также субсидировать хайтек-экспорт, чтобы вернуть темпы роста. Что вы думаете об этом?
— Говоря о переходе на новые технологии и внедрении инноваций, можно обратить внимание на две вещи. Во-первых, что касается политики, способствующей переходу на новые технологии, я еще раз повторюсь: правильная последовательность мер способствует внедрению новых технологий. Если относительные цены неудовлетворительны, переход на новые технологии будет более трудным.
Во-вторых, новые технологии создают выигравших и проигравших, поэтому, если политика, способствующая переходу на новые технологии, успешна, у нее будет перераспределительный эффект. И этот эффект необходимо принимать во внимание.
Нечто похожее происходит в области внешней торговли. В результате внешнеторговой деятельности игроки делятся на победителей и побежденных, выигравших и проигравших. И если в политике не учитывается этот перераспределительный эффект, страны будут сталкиваться с негативной реакцией проигравших.
— Еще одна популярная точка зрения в РФ: экономика в силу санкций и нефтяного шока переживает спад инвестиций, и роль государства — госрасходами и инфраструктурными расходами поддержать уровень инвестиций в экономике.
— Здесь на деле два вопроса, а не один. Первый вопрос — это основная инфраструктура и человеческий капитал. Вне зависимости от санкций эти вопросы находятся в компетенции федеральных и региональных властей. Мы понимаем и поддерживаем, что в дальнейшем — и это уже учтено в следующем трехлетнем бюджете — необходима бюджетная консолидация. В то же время мы считаем, что эта консолидация должна осуществляться так, чтобы не повредить росту, сохраняя расходы на инфраструктуру и образование.
В то же время государственные ресурсы небезграничны. Мы думаем, что принятый в прошлом году закон о государственно-частных партнерствах способен создать возможности, например, для решения проблемы инфраструктуры.
Что касается государственных предприятий — я уже говорил об этом,— думаю, что вне зависимости от проблемы санкций надо признать, что участие государства в экономике велико. Есть разрозненные оценки, но нет официальных статистических данных о размере государстве в процентах ВВП. А это было бы очень интересно и полезно знать.
У МВФ нет принципиальной позиции, что частное всегда лучше, чем государственное. Мы этого не говорим. Мы говорим, что, если уж государство участвует в экономике, важно определить, почему это участие необходимо, и, если государство участвует, оно должно участвовать эффективно, не создавая условных обязательств для бюджета и не препятствуя конкуренции, потому что, когда конкуренция затруднена, медленнее идет внедрение новых технологий и в целом замедляется динамика экономики.
Конечно, в условиях низких цен на нефть или экономических санкций труднее проводить приватизацию. Но еще раз подчеркну, что вне зависимости от санкций мои утверждения остаются в силе.
— Популярной точкой зрения в России является объявление качества госуправления и администрирования барьером для роста. Правительство в России в это, очевидно, также верит, поскольку довольно активно пытается импортировать управленческие бизнес-практики в свою работу. Как эту проблему для РФ оценивают в фонде?
— Это несколько выходит за рамки того, что я могу сказать, поскольку все это вопросы последнего времени и многие из них мы собираемся обсуждать с властями в ходе следующих консультаций по статье IV. Нам нужно время проанализировать возможные последствия этих тенденций для госуправления, более подробно обсудить это с российскими властями, и только потом мы сможем дать свою окончательную оценку. В то же время согласен с вами: действительно, качество госуправления часто помещают в первые строки перечня того, что необходимо улучшить, чтобы сделать Россию более привлекательной для бизнеса.
Но позвольте сказать одну вещь: возможно, мы недостаточно подчеркивали это обстоятельство. Сейчас я буду говорить более общие вещи. Анализируя путь, проделанный Россией за последние 15 лет, реформы, осуществленные за это время,— а мы проделали такой анализ в рамках наших последних консультаций по статье IV,— очевидно, что Россия сделала очень много, что конкурентоспособность России по сравнению со странами ОЭСР выросла существенно. Так, например, в сфере госуправления был проведен ряд реформ — уверен, вы знаете об этом,— в результате которых существенно ускорились, упростились и удешевились действия и процедуры, которые раньше были очень сложными, громоздкими и требующими огромного количества времени.
В то же время сохраняются сферы, где сами российские власти признают отставание. И они весьма конкретно связаны с вопросами госуправления. Первая такая сфера — так называемое административное давление, проверки, как эти проверки осуществляются и какие необоснованные издержки они порождают, особенно для малых и средних предприятий. Другой вопрос, связанный с госуправлением,— это таможня. В свою очередь, этот вопрос связан с проблемой диверсификации экспорта и импортозамещения. И в этой сфере Россия последовательно улучшает свои позиции в рейтингах международной конкурентоспособности: смотрите ли вы показатели Doing Business Всемирного банка или рейтинг глобальной конкурентоспособности Всемирного экономического форума, мы видим последовательное улучшение по целому ряду показателей. Однако в показателях, связанных с осуществлением таможенных операций, Россия остается на низких позициях по сравнению с другими странами. Это многообещающая сфера, потому что улучшения в этой сфере существенно упростят ситуацию для фирм, которые хотят экспортировать, выходить на международные рынки, диверсифицироваться.
— Принято считать, что, если никаких структурных реформ не предпринимать, в течение десятилетия мы будем расти от нуля до полутора. Рациональна ли эта уверенность? Какие возможные траектории выхода из нынешней стагнационной паузы вообще возможны?
— То есть фактически вопрос сводится к тому, что, если не проводить никаких реформ, каковы будут последствия? Последствием такого сценария отсутствия реформ будет низкий рост в течение продолжительного времени. Как я уже сказал раньше, России предстоит жить в ситуации, где сокращается население, где загрузка мощностей приближается к средней за последние пять лет, так что рост за счет использования свободных мощностей практически невозможен.
— Многих это устраивает, потому что мы не будем богаче, но мы не будем и беднее.
— Не в нашей компетенции задавать этот вопрос или отвечать на него. Это вопрос руководителей, отвечающих за формирование политики страны. А также населения России, которое должно решить, достаточно ли ему нулевого роста или оно хочет, чтобы их дети жили лучше, чем нынешнее поколение. Этот вопрос за рамками наших полномочий.
Вообще-то надо сказать, что период низкого роста в России не такой уж длинный. Более того, после падения цен на нефть в 2014 году в стране был достигнут консенсус, что факторов, обеспечивавших высокие темпы роста в первое десятилетие 2000-х, больше нет, что Россия не увидит таких высоких темпов роста в краткосрочной перспективе. Если реформы осуществлять последовательно и непрерывно, то Россия может расти более высокими темпами, чем в последние несколько лет. И наша роль, роль МВФ как организации, состоит в том, чтобы привлекать международный опыт в ходе обсуждения с властями, как преодолеть стагнацию и низкий рост. Но не наше дело решать, хорошо или плохо для общества жить в стагнирующей экономике.