Основные положения бюджетной конструкции на 2019–2021 годы, утвержденные бюджетной комиссией правительства,— фактически профицитный баланс бюджета уже с 2018 года, стабильность расходов на пенсионную систему, дополнительные 8,5 трлн руб. в Фонде национального благосостояния (ФНБ), бездефицитные региональные бюджеты при сокращающихся в реальном выражении федеральных трансфертах, приоритет госинвестиций в транспортную инфраструктуру, и все это — при расчетной цене нефти, снижающейся до $58/баррель к 2021 году. Главный вопрос, для чего Белому дому нужно было в такой ситуации повышать НДС и снижать темпы роста ВВП в 2019 году, остается без ответа: экономика РФ при такой конструкции бюджета выдерживает совокупные налоговые льготы, по подсчетам Минфина, составляющие 3,2 трлн руб. в год.
Новые расходы бюджета по поручениям премьер-министра Дмитрия Медведева почти втрое выше президентских
Фото: Александр Миридонов, Коммерсантъ / купить фото
“Ъ” стали доступны материалы заседания правительственной комиссии по бюджетным проектировкам, состоявшегося вчера, 5 сентября. Это основное заседание комиссии, к нему были представлены прогноз Минэкономики социально-экономического развития РФ до 2024 года, Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики Минфина, расчеты Минтруда и Минздрава по параметрам бюджетных фондов. В документах Минфина и Минэкономики содержатся первые данные о доходах и расходах всей бюджетной системы, включая регионы, в них уже учтены решения по повышению пенсионного возраста и НДС с 2019 года, расходы по нацпроектам, ряд других принципиальных решений, касающихся бизнеса (например, включение норм по наилучшим доступным технологиям с 2019–2020 годов),— принципиально от этих цифр проект бюджета, который появится в Белом доме в сентябре, отличаться не будет.
Базовые бюджетные цифры выглядят так. Федеральные доходы в 2019 году составят 19,95 трлн руб., в 2020 году — 20,2 трлн, в 2021 году — 20,96 трлн при расходах в 2019 году в 18,05 трлн руб., в 2020 году — 19 трлн и 2021 году — 20,02 трлн руб. «Бюджетное правило» с поправкой на принятое решение о плановом увеличении бюджетного дефицита до 2024 года на 0,5% ВВП ради наполнения Фонда развития (так называется теперь Инфраструктурный фонд) соблюдается неукоснительно, де-факто бюджет полностью сбалансирован уже с этого года (бюджетный дефицит при этом составляет 0,5–0,6% ВВП), и за три года при расчетной цене нефти, заложенной в бюджет, ФНБ должен вырасти на 8,5 трлн руб. Выпуск госдолга в ценных бумагах в 2019 году вырастет до 1,53 трлн руб., в 2020 году — до 1,81 трлн руб., в 2021 году эмиссия снизится до 1,38 трлн руб.— то есть без учета займов для Фонда развития Минфин будет занимать через ОФЗ в 2021 году меньше, чем в 2018-м.
Расчетная цена при этом значительно ниже текущей: Минэкономики, на прогноз которого опирается бюджет, в базовый вариант прогноза заложил цену на нефть 2019 году в $63,4 за баррель, в 2020 году — $59,7, в 2021 году — $57,9.
В консервативном же сценарии нефть падает к 2020–2021 годам до $42–43 за баррель, но даже в таком сценарии рост ВВП лишь снижается до 1% в 2019 году, восстанавливаясь до 2,5% в 2021-м,— а в базовом сценарии, на который ориентируется Белый дом, экономический рост 2019 года еще сохраняется на уровне 1,3%, а к 2021 году достигает 3%. Это совершенно непредставимая еще несколько лет назад картина, которой РФ обязана бюджетной консолидации 2015–2017 годов.
Отметим, рост в 1,3% в 2019 году, прогнозируемый Минэкономики,— это в значительной степени результат роста налоговой нагрузки по итогам увеличения НДС с 18% до 20%: из конструкции бюджета все с большей очевидностью следует отсутствие какой-либо необходимости в этом решении.
Отметим, в «Основных направлениях» Минфин рассчитал общую стоимость «налоговых расходов» (де-факто налоговых льгот и преференций) для экономики: это 3,1 трлн руб. на 2019 год и 3,3 трлн руб. на 2021 год, из которых более половины приходится на льготы по НДС, а еще треть — на ТЭК. Зачем в такой ситуации нужно увеличение налоговой нагрузки, уже решительно непонятно, речь идет при этом о 0,5% ВВП дополнительных налоговых изъятий — это примерно пополам допдоходы от внутреннего и внешнего НДС, однако следует учитывать, что частично рост внешнего НДС приходится на инвестиционный импорт.
Другое непопулярное решение — увеличение пенсионного возраста — в бюджете на 2019–2021 годы уже учтено и каких-либо финансовых выгод бюджету не приносит. Трансферт Пенсионному фонду в 2019 году — 3,4 трлн руб., в 2021 году — 3,35 трлн руб., при этом федеральное спонсирование пенсионного страхования с 2019 по 2021 год снижается с 1,1 трлн руб. до 0,9 трлн руб. Фонды соцстрахования и ОМС практически бездефицитны, при этом расходы по новым протоколам онкологической помощи (70 млрд руб. в 2019 году, 120 млрд — в 2020-м и 140 млрд — в 2021-м) идут вне системы ОМС, а вот часть расходов на кардиозаболевания включаются в базовую программу ОМС, а расходы на высокотехнологичную медпомощь вне тарифов ОМС существенно растут.
Особенно же эффектна в описании документов Минфина и Минэкономики ситуация с региональными бюджетами. Их консолидированный дефицит не превышает 0,1%, собственные доходы растут на 4–5% в год, размер федерального субсидирования их падает, как доля в ВВП с 1,7% в 2019 году до 1,4% в 2021-м, а в номинальном выражении фактически стабилен.
Наконец, денег на приоритетные нацпроекты в бюджете заведомо достаточно. По данным “Ъ”, по состоянию на начало сентября ситуация с нацпроектами еще далека от нормальной, по сути, в Белом доме одобрены лишь социальные нацпроекты и лимиты на все 13 программ (включая инфраструктурную), но большая часть конкретных дополнительных расходов (основные включены в бюджет на 2018–2020 годы и принципиально не меняются) по проектам, по существу, еще не расписаны. Исходя из документов Минфина, принято решение о консолидации ряда расходов нацпроектов, это также заставит Белый дом потратить время на их доработку. При этом в документах к заседанию 5 сентября содержится и любопытная справка, касающаяся того, по чьим указаниям и решениям в бюджет на 2019–2021 годы производятся допрасходы. По решениям председателя правительства Дмитрия Медведева принимались решения на 1,2–1,3 трлн руб. в год, по решениям президента Владимира Путина — 0,36–0,39 трлн руб. в год, по решениям президиума Совета по стратегическому развитию при президенте — в диапазоне 0,68–0,78 трлн руб. в год.
При этом при всей бюджетной и экономической стабильности (так, Минэкономики в прогнозе ориентируется на стабильность даже курса рубля на уровне 64 руб./$ следующие три года и на рост курса до 67 руб./$ до 2025 года) в ближайшие три года, исходя из бюджетных проектировок, страну ждет скорее медленный и неуверенный рост и постепенное накопление. При этом макростабильность сохранится: так, экономическое ведомство ожидает инфляции в 2019 году в 4,3% (с пиком до 5% год к году в январе), в 3,7% — в 2020-м и 4% — в 2021-м.
Основные идеи, заложенные в бюджет в этих условиях,— существенное повышение нормы сбережений и рост инвестиций, то есть то, чего ранее правительство от экономики добивалось с трудом или не могло добиться.
Согласно прогнозу Минэкономики, в прогнозно слабой динамике ВВП на 2019 год отражена необходимость «адаптации» экономики не только к новому НДС, но и к постепенности эффекта от нацпроектов, и к волатильности на рынках. Инвестиции в этих обстоятельствах при консервативном подходе к госинвестициям должны расти на 6,1% до 2024 года: исходя из расчетов Минэкономики, этот рост должен быть обеспечен притоком капитала в строительство (в том числе в силу ипотечного бума), транспорт (в том числе за счет проектов Фонда развития), пищевую промышленность, машиностроение, фармацевтику и химию, а также в IT. Валовое накопление при этом в 2019 году даже снизится на 1% (в 2018-м увеличилось на 0,5%) с дальнейшим ростом до 3% в 2020-м и выше в 2021–2024 годах. Снизится в 2019 году и доля в ВВП госуправления, военной безопасности и соцрасходов, но меньше, чем в 2018-м, и в перспективе она продолжит сокращаться. Второй фактор предполагаемого роста — снятие напряжения на рынке труда за счет увеличения пенсионного возраста: он обеспечит прирост занятых в экономике на 137 тыс. человек в 2019 году и на 1,8 млн — к 2024 году и внесет в рост ВВП вклад в 0,2–0,3 п. п. Изменения пенсионного возраста, исходя из этого, краткосрочно оправдываются именно потребностями роста, а не краткосрочной экономии. Третий и также не рекламируемый фактор — ограничение расходов экономики на тарифные услуги госмонополий: они до 2021 года будут расти ниже инфляции.
В 2018 году эти факторы наряду с дорогой нефтью работали на правительство. Осталось выяснить, будет ли это работать так же, как в этом году, и, согласно планам Минфина и Минэкономики, намного лучше в течение трех, а то и шести лет.