Дискуссия о законодательном регулировании переработки упаковки в России практически затихла. Тем не менее проекты создания системы утилизации твердых бытовых отходов (ТБО) продолжают лоббироваться и на федеральном, и на региональном уровнях. Несмотря на то что рынок переработки ТБО постепенно развивается, к осени 2004 года дискуссия может возродиться на федеральном уровне вокруг проекта "Закона об упаковке". Суть противостояния не изменилась с начала 90-х: может ли быть выгодным бизнес по переработке упаковки или же для его запуска необходимо государственное вмешательство.
Мусор в законе
Существует ли в России проблема утилизации и переработки упаковки? Если исходить из мирового опыта, существование в стране нескольких многомиллионных мегаполисов, в первую очередь Москвы, Санкт-Петербурга, Ростова-на-Дону, ряда городов Сибири и Урала, не позволяет в этом сомневаться. Согласно распространенной экспертной оценке, ежегодный объем ТБО, производимый населением России, составляет около 140 млн. куб. м, из них перерабатываются промышленными методами около 3%, остальные ТБО или сжигаются на мусоросжигательных заводах в крупных городах (не более 4% всех ТБО), или поступают на так называемые полигоны (иными словами, свалки), где перерабатываются кустарными методами (не более 2% ТБО). Причем если доля переработки промышленных отходов в России растет достаточно быстрыми темпами, то в области переработки ТБО основной тенденцией является рост общей площади полигонов — под них ежегодно выделяются площади в 7-10 тыс. га. К тому же вывод земель из режима полигонов для России — практически незаметная величина, поскольку современные технологии рекультивации не позволяют делать это быстро.Данные о доле в ТБО упаковки, которая хотя бы теоретически может быть подвергнута ресайклингу, расходятся. Так, на слушаниях по "Закону об упаковке и упаковочных отходах" в Торгово-промышленной палате в июле 2003 года приводились диаметрально противоположные данные — от 5% до 60%. Тем не менее доля упаковки в общих объемах ТБО последовательно растет вместе с самим упаковочным рынком. Поэтому мировые тенденции, связанные с внедрением схем переработки отходов упаковки, не могли миновать и Россию.
С 2001 года при активном участии профессиональной ассоциации "Союзупак" и отраслевого издания "Тара и упаковка" обсуждается уже упоминавшийся "Закон об упаковке". Законопроект, который, по словам президента "Союзупака" Игоря Смиренного, учитывает опыт ЕС и Германии и предусматривает предварительную оплату производителями упаковки последующей переработки и утилизации его продукции, летом 2003 года вызвал очень бурную реакцию в профессиональной среде.
Так, президент Российского союза производителей соков Валерий Остапец заявил, что немецкие компании, участвующие в системе организации ресайклинга DSD в Германии заинтересованы в продвижении своего бизнеса в Россию, и не исключено, что сторонники законопроекта также заинтересованы в продвижении собственного бизнеса в этой сфере. Сам проект на парламентских слушаниях в июне 2003 года фактически был отвергнут — против этой версии закона выступили практически все крупнейшие производители упаковки и пищевых продуктов.
Законопроект сейчас находится на рассмотрении рабочей группы при комитете Совета федерации по науке. По словам господина Смиренного, он может быть принят уже до конца 2004 года — то есть активное обсуждение законопроекта может начаться уже летом. Поэтому именно сейчас имеет смысл обозначить основные подходы к решению проблемы.
"Зеленая точка" против старьевщика
Вот три основных вопроса, связанные с ресайклингом упаковки. Есть ли проблема с утилизацией ТБО в России? Может ли утилизация ТБО быть прибыльным бизнесом, или в рамках рынка без вмешательства государства эта проблема неразрешима? Наконец, если без государственного участия не обойтись, то какие меры нужно принимать для ее решения, репрессивные или поощрительные? Ситуация осложняется тем, что в Евросоюзе, на который традиционно ориентируется Россия, на все три вопроса уже дан ответ — самым ярким примером служит немецкая система DSD, более известная в России по торговому знаку "Зеленая точка" организации ProEurope, единому для стран ЕС. Эта система предусматривает налогообложение производителей упаковки, собранные деньги перечисляются в частный фонд DSD, который финансирует сбор, сортировку и вторичный оборот упаковки. Закон о функционировании системы был принят в 1990 году и остановил рост доли упаковочных материалов в ТБО, а также снизил рост объемов ТБО. В рамках DSD была создана система вычленения упаковки из ТБО, уникальная даже для ЕС. В 2002 году оборот DSD составил около $4,1 млрд.Не секрет, что в ФРГ принятие закона было напрямую связано с политическими успехами экологических движений. Поэтому на первый вопрос — о существовании проблемы — через зеленых ответило население страны. На вопросы о необходимости госвмешательства и о необходимости репрессивного механизма запуска системы ресайклинга и финансирования утилизации упаковки положительно ответил и Евросоюз в целом.
Впрочем, не секрет, что подобные программы реализуются именно благодаря политической активности экологических организаций и ориентированности экономик ЕС на высокий уровень налогового перераспределения. Альтернативный вариант — чисто экономическое регулирование рынка ресайклинга, более распространенное в США, Канаде, Юго-Восточной Азии. В этих странах рост объемов ТБО регулируется платой за вывоз и утилизацию ТБО, а ресайклинг, развитый в меньшей степени, является бизнесом.
Россия сейчас находится на "точке старта" в решении проблемы утилизации ТБО и упаковки. Поэтому придется искать ответ на все три вопроса, тем более что определенного мнения по этому поводу нет ни у населения, ни у производителей упаковки.
Сортировать, жечь, закапывать
Существует ли проблема с утилизацией ТБО в России? Трудно сказать. Политически влиятельное зеленое движение в России еще не сформировалось, поэтому проблема грядущего "мусорного паралича" крупных мегаполисов пока даже не сформулирована. А говорить о реальном интересе населения, например, к раздельному сбору мусора — одному из основных механизмов, облегчающих запуск бизнеса по переработке ТБО,— до приватизации жилищно-коммунального сектора и запуска конкуренции в сфере вывоза мусора преждевременно. Вопрос эффективной утилизации ТБО муниципалитеты, ответственные за это, предпочитают решать путем реконструкции и расширения мощностей мусоросжигательных заводов (крупнейший проект в этой области стоимостью до $120 млн обсуждает мэрия Санкт-Петербурга). А невысокая стоимость земли пока позволяет увеличивать площади полигонов.С другой стороны, задача глубокой переработки упаковки муниципальные власти интересует. В феврале при участии Комплекса городского хозяйства правительства Москвы создан некоммерческий фонд "Чистый город", который намерен популяризировать раздельный сбор ТБО, инвестируя в эти программы около €400 тыс.
Московские частные компании, занимающиеся сбором лома цветных металлов, очень быстро отреагировали на рост популярности алюминиевой тары на рынке пива и алкогольных коктейлей — вторичный оборот алюминиевых банок в Москве резко увеличивается. Очень быстро растет вторичная переработка ПЭТ-тары. И тем не менее объем вторичного использования и алюминиевой, и стеклянной тары, несмотря на высокую стоимость последней, не превышает 6-7%. Примерно такие же проблемы имеются и на макулатурном рынке. Так что вмешательство государства, по крайней мере на первоначальной стадии развития рынка, может помочь становлению ресайклингового бизнеса.
Кому платить за чистый воздух
Наконец, в вопросе о том, репрессивное или поощрительное вмешательство государства необходимо в нынешней ситуации, у производителей упаковки, упаковщиков, импортеров разногласий нет. Так, директор проекта Архангельского ЦБК (группа "Титан") Наталья Пинягина считает, что для развития вторичной переработки упаковки необходимы прежде всего налоговые льготы и дотирование процентных ставок по кредитам на инвестпроекты в этой сфере. Ряд секторов рынка вторичной переработки, например вторичная переработка бытовых отходов металлов, динамично развивается и без государственного участия, а сектор переработки промышленного вторсырья вообще существует без госучастия.Тенденции развития упаковочного рынка в России пока не способствуют развитию вторичной переработки ТБО. Сейчас, по данным компании Abercade Consulting, на долю полимерной упаковки приходится по стоимости около 45% российского рынка упаковочных материалов. В ЕС эта цифра составляет около 37%, причем во вторичную переработку идет около 20% пластиков. Тем временем в России доля высокотехнологичной, сложной для переработки упаковки быстро растет. Например, многослойная упаковка компаний Tetra Pak и SIG Combiblock, Finnah, которую перерабатывать сложнее, чем обычную картонную, на рынке картонной упаковки с объемом продаж в России в $1,4 млрд уже превышает $500 млн.
По словам Александра Бойко, главы комитета по предпринимательству в сфере упаковки ТПП РФ, "главная сложность в разработке закона об упаковке и упаковочных отходах заключается в том, что он является практически первым подобным документом в нашей стране и в нем невозможно дать ответы на все вопросы". Принятие государством решений, связанных с упаковочным рынком, может существенно повлиять на его развитие. Это и призван решить законопроект "Об упаковке". Правда, неизвестно, когда он будет принят.
ДМИТРИЙ ТАТАРИНОВ