Заклейменные надзором

Заклейменные надзором

        Шестьдесят лет назад Народный комиссариат государственного контроля превратился в Министерство госконтроля. К 1946 году все уже забыли про то, как при проклятом царизме оппозиционеры хором доказывали, что главный контролер страны ни в коем случае не может быть членом правительства. Теперь уже никого нельзя было удивить тем, что правительство проверяет само себя.
Первым русским царем, попытавшимся проверить экономическую деятельность чиновников, был Алексей Михайлович. Начавшаяся война с Речью Посполитой опустошила казну, денег взять было неоткуда. В такой ситуации учреждение специального приказа, отслеживающего, какие суммы числятся за должностными лицами и кто какие налоги недоплатил, было вполне здравой идеей. Основанный в 1655 году Счетный приказ не только вел "доимочную книгу", куда записывались все долги, но и следил за государственными расходами, а также проводил ревизию деятельности должностных лиц. Подозреваемых в утаивании денег дьяков и подьячих вызывали в Москву, где им приходилось предъявлять документы, оправдывающие траты. Правда, масштаб и результаты всей этой проверочной деятельности были незначительными. По воспоминаниям подьячего Григория Котошихина, в Счетном приказе "сидели два дьяка и ведали дела всего Московского государства, приход, и расход, и остаток по книгам за многие годы".
       Однако существование даже столь малочисленного отряда контролеров раздражало чиновников: их не радовало, что кто-то следит за их деятельностью, и они по мере сил мешали работе контролеров. В начале XVIII века этот агонизирующий приказ уже почти не упоминается в документах. Петр I реанимировать Счетный приказ не стал, а учредил Ближнюю канцелярию, которая наблюдала за деятельностью центральных и местных госучреждений. Сюда должны были поступать "со всех приказов еженедельные ведомости, что, где, чего в приходе, в расходе и кому что должно на что расход держать, ... чтобы ему, Великому Государю, о тех делах известно было всегда". Главный контрольный орган страны то прекращал свое существование, то вновь создавался, то менял название. При этом, как говорилось в указе, выпущенном в 1728 году от имени малолетнего Петра II, "ревизия, так же как и экономия, существует у нас только по имени, а в самом деле счету никогда не бывало, и от этого происходит, что и по сие время совершенно нет сведений о приходе, и о расходе, и об остатках".
       
Датой возникновения того Государственного контроля, который просуществовал вплоть до большевистской революции, считается 28 января 1811 года. В этот день был подписан манифест о создании Главного управления ревизии государственных счетов. Это была самостоятельная структура, основной задачей которой было, как говорилось в манифесте, "надзирать и проверять". Однако проверять законность трат было довольно сложно. Согласно российским законам того времени каждое министерство в конце года готовило финансовую смету. Запрашиваемые министерством суммы нужно было обосновывать лишь в тех случаях, если они отличались от прошлогодних. На основе этих заявок Министерство финансов составляло "общее расписание государственных доходов и расходов", после чего каждый министр мог по своему усмотрению распоряжаться отпущенными деньгами. То есть деньги, полученные для определенных целей, могли по усмотрению министра тратиться на что-то другое. При такой организации хозяйства уследить за тем, чтобы деньги тратились разумно, а чиновники не воровали, было практически невозможно. Вместо того чтобы проверять по документам все доходы и расходы, государственные контролеры лишь требовали от министерств финансовые отчеты. Понятно, что отчеты составлялись так, что в честности чиновников усомниться было трудно, поэтому эффективность этих проверок была минимальной.
       
Необходимость реформы госконтроля была осознана во время неудачной Крымской войны. Основной причиной военного поражения стало плохое снабжение русской армии. Правительство же было не способно проследить за тем, чтобы отпускаемые на оборону средства не разворовывались. К тому же государство стремилось получать иностранные кредиты, а европейские банки опасались иметь дело со страной, не имеющей прозрачной финансовой системы.
       Перестройку Госконтроля решили проводить, основываясь на европейском опыте, перенимать который отправился генерал-контролер департамента гражданских отчетов В.А. Татаринов. Проведя три года в Бельгии, Пруссии, Австрии и Франции, Татаринов пришел к малоутешительному заключению, что "ни одного из основных начал, которые в иностранных государствах служат основанием движения капиталов и их проверки, у нас не применено". Подготовленный Татариновым проект реформы Государственного контроля требовал, чтобы ведомства составляли стандартные сметы, в которых содержались бы не только перечни всех предполагаемых доходов и расходов, но и данные, необходимые для проверки. Сметы следующего года предлагалось рассматривать одновременно с последним финансовым отчетом. Запрещалось перебрасывать кредиты из одного раздела сметы в другой (внутри каждого из разделов такие переносы разрешались). Порядок принятия государственного бюджета изменялся для того, чтобы контрольные органы имели возможность отслеживать основные этапы перемещения денег внутри различных ведомств.
       Нетрудно догадаться, что этот проект вызвал у чиновников легкую панику. Многие полагали, что для содержания армии контролеров потребуется слишком много денег. Против реформы выдвигались и политические аргументы, вроде того что при новом порядке министр оказывается ответственным перед государственным контролером, а не перед царем, то есть нарушается основной принцип монархического государства. Однако Александр II наложил на проект Татаринова такую резолюцию: "Прочел с большим вниманием и любопытством. Искренне благодарю действительного статского советника Татаринова за его добросовестный и основательный труд. Дай Бог, чтобы у нас сумели извлечь из него ожидаемую мною пользу". 18 февраля 1859 года Александр II утвердил основные принципы реформы бюджетного дела.
       Сразу после реформы контролерам удалось вернуть казне более 50 млн рублей, однако чиновники быстро нашли выход из сложившейся ситуации. Лишившись возможности переводить средства из одного раздела сметы в другой, министры вскоре добились разрешения производить такие переводы при условии, что сумма не превышает 1000 рублей. А дальше уже не составляло особого труда разбить на части сколь угодно крупную сумму и распоряжаться ею по своему усмотрению.
       
Военные действия всегда дают массу возможностей для воровства в особо крупных размерах, поэтому с началом очередной войны с Турцией о нормальной работе Госконтроля в армии стали говорить как о вопросе национальной безопасности. В начале 1877 года в действующей армии появились органы полевого контроля. Проводя внезапные ревизии полевых казначейств, складов и госпиталей, контролеры проявляли суворовскую любовь к быстроте и натиску. Больше всего злоупотреблений было обнаружено в Дунайской армии. Здесь недоброкачественными оказались не только продукты питания, к чему все уже успели привыкнуть. Разбавленным был даже гипс, используемый в госпиталях,— в него подмешали большое количество песка. В результате деятельности Госконтроля долг казны перед поставщиками сократился в три раза — с 30 до 10 млн рублей.
       После окончания военных действий против Турции армия стала воевать с чересчур ретивыми контролерами. Наиболее впечатляющую победу военным удалось одержать в 1890 году, когда полевые контролеры были подчинены военному начальству. Проверки внутреннего хозяйства войсковых частей теперь могли осуществляться лишь по поручению командира. Вернуть полевым контролерам независимость Госконтролю так и не удалось. Поэтому по количеству "кормушек" военное ведомство превосходило любое другое. При интендантском управлении состояла, например, "Испытательная станция для исследования качества бумаги и чернил, употребляемых в военном ведомстве", во главе которой стоял генерал.
       Бессилие контрольных органов продемонстрировала русско-японская война. Никакой финансовой дисциплины на Дальневосточном фронте не было. Когда поставщики привозили продукты и снаряжение, на которых стояли штампы, свидетельствующие о том, что эти товары украдены на военных складах, полевым контролерам ничего не оставалось, как признавать эти сделки законными. В противном случае солдаты оставались бы без одежды и продуктов на неопределенное время.
       Сохранились воспоминания полевого контролера С.Я. Гусева о том, что чуть ли не при каждой части были китайские переводчики, которые фабриковали расписки от имени несуществующих продавцов. На вопрос контролера, зачем это делается, командир ответил: "Что же делать, если Государственный контроль нас заставляет совершать подлоги. Мы купили материал для постройки землянок в 20 верстах отсюда у неграмотного китайца, и, если при отчете я не представлю расписок, то Временная ревизионная комиссия обратит расход в начет на меня. Что же мне прикажете делать? Вот мой Василий Иванович и пишет расписку, а чиновники Временной ревизионной комиссии посмотрят на нее, как гуси на воду, и утвердят отчет". Тот же мемуарист вспоминал, как он уличил в мошенничестве командира дивизиона, который покупал сено по 38 копеек за пуд, а в документах указывал 50 копеек. Командир объяснил контролеру, что ему надо оплачивать перевозку сена и ряд работ, не предусмотренных сметой. И махинация с сеном — это один из способов получения черного нала, без которого прифронтовое хозяйство существовать не может.
       Для проверки отчетности по военным расходам в 1907 году в составе Государственного контроля была образована особая комиссия. Ей передали для изучения десять вагонов документов (более 1,5 млн дел). Обработать такой объем информации не успели и к началу первой мировой войны.
       
Неприятности доставляли Госконтролю не только военные, но и штатские. Наиболее эффектной была деятельность контролера-любителя Константина де Скроховского. После убийства Александра II он решил, что лучший способ борьбы с террором — наведение в стране порядка. Обустройство России этот человек начал с железных дорог. Борьба за правду — дорогое удовольствие, однако деньги у де Скроховского были: когда-то он сконструировал станок для обработки шпал и получил за свое изобретение более 100 тыс. рублей. Предпринятое им частное расследование показало, что Главное общество железных дорог, в правление которого входили четыре представителя Госконтроля, похитило у казны 30 млн рублей. По доносу де Скроховского была создана специальная комиссия, которая подтвердила факты хищения. Правда, за сроком давности половина суммы была списана, но 15 млн обществу все-таки пришлось вернуть. Разоблачения де Скроховского привели к серьезным реформам в железнодорожном ведомстве. Именно в связи с этим скандалом в департамент железнодорожных дел был приглашен С.Ю. Витте — так будущий министр путей сообщения, а затем финансов начинал свою карьеру на госслужбе.
       Нетрудно догадаться, какие чувства питали к де Скроховскому как железнодорожники, потерявшие 15 млн, так и Госконтроль, плохую работу которого он продемонстрировал императору. А награда, которую получил борец с коррупцией, составила 10 тыс. рублей, и это при том, что на оплату шпионов среди служащих Главного общества железных дорог и покупку документов он истратил все 50 тыс. Зато ему предложили место в Госконтроле, чтобы ловить нарушителей уже не по зову сердца, а по долгу службы.
       Предложение было принято, и де Скроховский стал чиновником. Если верить его письмам Александру III, лично он сэкономил для государства 127,5 тыс. рублей тем, что воспрепятствовал строительству ненужного тоннеля. Но спустя совсем немного времени де Скроховский отправил императору жалобу, в которой говорилось, что "в составе управления Контроля, среди ближайших помощников Государственного контролера, которым он доверяет безусловно, находятся именно те лица, для которых интересы частных обществ и предпринимателей были дороже, чем интересы казны". Причиной этого письма стала борьба де Скроховского с собственным начальником, пытавшимся скрыть покупку бракованных шпал. "Так как я не желаю,— писал де Скроховский,— даже косвенно содействовать расхищению казенного имущества, а тем менее совершать подлоги, к которым принуждает меня начальство, то всеподданнейше прошу Ваше Величество повелеть соизволить уволить меня от службы в Государственном контроле, причем сохранения права на мундир в отставке не прошу".
       После этого письма Госконтроль подал на де Скроховского в суд за оскорбление государственного учреждения и выиграл дело, оштрафовав борца за правду на 25 рублей. В результате ведомство подверглось всеобщему осмеянию, а де Скроховский превратился в гонимого героя. "Оставив государственную службу,— читаем мы в одной из панегирических статей о нем,— де Скроховский последние годы посвятил расследованию злоупотреблений папства и римской курии, по поводу чего и издал еще в 1897 году брошюру на польском языке о безбрачии латинского духовенства и вытекающей из того безнравственности". К сожалению, в газетах начала XX века ничего не говорится о том, имел ли главный склочник Российской империи собственных платных агентов в Ватикане.
       
Реформировать Госконтроль пытались постоянно. Неясным оставалось лишь то, что же именно следует менять. Госконтроль имел право проверять далеко не все государственные учреждения. Однако сделать контроль повсеместным мешало то, что это привело бы к увеличению числа чиновников, а значит, и расходов на их содержание. К тому же усложнение отчетности и рост числа проверяющих редко идут на пользу делу. Известно, что контролеры часто предпочитают экономить, сокращая как излишние расходы на модернизацию производства, а прямого воровства не замечают. Железнодорожники постоянно жаловались на то, что контрольные органы делают все, чтобы свести к минимуму расходы по эксплуатации дорог.
       С другой стороны, из-за ограничений в своей деятельности Госконтролю так и не удалось, несмотря на многолетнюю переписку, получить разрешение проверять Государственный банк по подлинным документам, а не по составляемым служащими банка отчетам. А ряд операций контролю вообще не подлежал, так как это могло нарушить коммерческую тайну. Например, комиссия Третьей думы выяснила, что иностранные отделения должны Государственному банку 121 млн рублей, но информацию об активах иностранных отделений ей так и не удалось получить.
       На заседаниях Третьей государственной думы, активно занимавшейся вопросами бюджета, критика Госконтроля за чрезмерно тесную связь с правительством звучала постоянно. "Да простит мне господин государственный контролер,— говорил октябрист А.В. Еропкин,— но, право, это наименование ему неподходящее. Пусть он будет называться государственным бухгалтером, государственным счетоводом, пусть он даже будет министром счетоводства, но только не контролером. Какой же это контролер, который входит в состав Совета министров, который может быть назначен главою кабинета, главою правительства и сам себя контролировать? Ведь это же абсурд". А социал-демократы считали, что контролировать хозяйство должен народ, а не чиновники. Этот популистский лозунг пользовался большим успехом.
       
Явочным порядком рабочие могли контролировать действия администрации еще при Временном правительстве, а после того, как в ноябре 1917 года Совет народных комиссаров принял декрет о рабочем контроле, вмешательство рабочих в деятельность предприятий стало государственной политикой.
       Владельцы предприятий и инженеры относились к рабочему контролю по-разному. Там, где финансовое положение было тяжелым, введение рабочего контроля проходило относительно легко, но в процветающих компаниях сопротивление хозяев и старого управленческого аппарата было очень сильным. Постепенно, по мере национализации предприятий, рабочие-контролеры начали просто-напросто подменять администрацию. Это вело к разрушению производства и его остановке. Дело в том, что рабочие-контролеры, даже самые квалифицированные, не имели необходимых технологических, экономических и финансовых знаний, и их вмешательство в производственный процесс не могло привести ни к чему хорошему.
       Созданная в 1920 году Рабоче-крестьянская инспекция работала более цивилизованно. Она уже не пыталась управлять производством, а следила за деятельностью большевистских чиновников. РКИ занималась тем же, чем и дореволюционный Госконтроль,— борьбой с должностными преступлениями. Так, например, благодаря контролерам была пресечена деятельность члена одного из симбирских исполкомов Шанкова, который в течение длительного времени экспроприировал в свою пользу имущество бывших помещиков. Вообще, советские чиновники весьма часто занимались продажей собственности "бывших эксплуататорских классов". С преступлениями такого рода рабочие-контролеры боролись достаточно эффективно.
       При этом у пролетариев имелись все основания мечтать о месте контролера. Зарплата сотрудников контрольных органов была более высокой, чем у рабочих, а основным требованием к контролерам новой формации было, естественно, пролетарское происхождение. Хотя РКИ — это рабоче-крестьянская инспекция, крестьян туда принимали неохотно, поскольку, как гласила инструкция, в селах "много кулаков и других враждебных элементов". У Ленина еще была идея к ревизиям "обязательно привлекать женщин, и притом поголовно". Однако в окончательный текст декрета о создании РКИ это пожелание не было включено.
       
В 1920-х годах из-за внутрипартийной борьбы и сопровождавшего ее беспорядка в госаппарате РКИ была до определенной степени независимой. Но затем все вернулось на круги своя. Контрольные организации не раз преобразовывали, а руководить ими посылали товарищей, отличавшихся преданностью руководству и даже в партийной среде считавшихся кровожадными. Так, известная своей свирепостью Р.С. Землячка руководила Комиссией советского контроля, а созданный весной 1940 года Наркомат государственного контроля возглавил не отличавшийся гуманностью Л.З. Мехлис, бывший в течение долгого времени личным помощником Сталина.
       Мехлис взялся за дело весьма энергично. В течение первого года контролеры наложили огромное количество денежных взысканий. Однако наказания, которым подвергались нарушители, были очень мягкими. Задачей Мехлиса было скорее собирать компромат, который можно будет использовать в дальнейшем. Так, например, контролеры тщательнейшим образом собирали сведения о незаконной оплате питания наркома морского флота С.С. Дукельского из средств соцкультфонда наркомата. В итоге из зарплаты Дукельского было удержано 3288 рублей. Госконтроль обвинил в финансовых злоупотреблениях даже прокуратуру. Однако головы с плеч не полетели, хотя понервничать чиновникам пришлось.
       14 марта 1946 года на базе Наркомата госконтроля возникло Министерство госконтроля. Став министром, Л.З. Мехлис попытался получить право самостоятельно проводить следствие по делам о хозяйственных нарушениях и, минуя прокуратуру, передавать дела в суд. Предложение принято не было, однако нагнать страху Мехлису удалось и без этого. Госконтроль выявил массу случаев расхищения трофейного имущества, правда, серьезных наказаний снова никто не понес. И хотя Госконтроль обращался к Л.П. Берии с предложением отдать под суд министра материальных резервов М.В. Данченко, завотделом печати ЦК А.М. Еголина и других ценителей музыки, незаконно получивших трофейные рояли, никто арестован не был. Госконтроль следил за сокращением штатов, боролся со строительством роскошных дач за счет государства (большие претензии были у ревизоров к знаменитому полярнику И.Д. Папанину, потратившему на свою дачу кучу денег), но ни количество должностных преступлений, ни размеры хищений не уменьшались.
       Все шло гладко до тех пор, пока ведомство Мехлиса не затеяло проверку хозяйственной деятельности Совета министров Азербайджана. В отчетах контролеров можно прочитать много интересного. Здесь говорилось и о загородном дворце председателя Совмина Т.И. Кулиева, под который было отрезано 8 га колхозной земли, и о незаконном снабжении чиновников продуктами. На прием к проводящему ревизию заместителю министра госконтроля записалось более 2 тыс. человек, желающих стукнуть на начальство. Однако главе партийной организации Азербайджана Багирову удалось перехватить инициативу и убедить Сталина в том, что ревизоры дискредитируют партийное руководство республики. Вскоре было принято постановление ЦК, в котором указывалось на "извращение понятия независимости контролеров в работе", отрыв контролеров от местных партийных органов и прочие смертные грехи. А в конце лета Президиум Верховного Совета принял постановление "Об уточнении прав Министерства Государственного контроля СССР". Теперь результаты проверок следовало докладывать правительству, а все наказания и репрессивные меры проходили длительную процедуру утверждения. Без санкции Совета министров Госконтроль теперь не мог наказать даже председателя инвалидной артели.
       В дальнейшем практически все инициированные Госконтролем крупные дела приводили в основном к арестам мелких жуликов. Больших людей предпочитали не трогать, а только припугнуть. Так, например, в 1949 году Политбюро выпустило постановление "О фактах разложения руководящих работников Ульяновской парторганизации". Обвиняли их в организации пьянок, разврате, а также торговле на рынке украденным на местном спиртзаводе спиртом. Наказания были не особенно суровыми, а министр пищевой промышленности В.П. Зотов, снятый в связи с этим делом, сразу же стал директором кондитерской фабрики "Красный Октябрь". В 1953 году он вернулся на руководящие высоты, став заместителем министра, а затем министром.
       Подобными громкими делами Госконтроль лишь держал чиновников в напряжении. Предпринимать какие-либо самостоятельные шаги получивший статус министерства Государственный контроль не пытался.
Александр МАЛАХОВ