Агентурный подход

На этой неделе Госдума должна одобрить закон о создании реестра российских некоммерческих организаций, являющихся иностранными агентами. Однако взять под контроль власти нарастающую гражданскую активность, по мнению обозревателя "Власти" Дмитрия Камышева, этот документ вряд ли поможет.

Законопроект "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента" был внесен в Госдуму 29 июня группой единороссов во главе с председателем комитета по безопасности Ириной Яровой и депутатом Александром Сидякиным, снискавшим широкую известность в качестве автора скандальных поправок в закон о митингах. Главной новацией этого документа стало понятие некоммерческой организации (НКО), "выполняющей функции иностранного агента": к таковым проект относит любые российские НКО, финансируемые из зарубежных источников и участвующие в политической деятельности на территории РФ.

Организации, соответствующие этому определению, попадут под более плотный контроль государства. Прежде всего они должны добровольно подать заявление о включении их в специальный реестр Министерства юстиции. Информацию о своей работе иностранные агенты будут направлять в Минюст раз в полгода, а детальный отчет о расходах — ежеквартально (прочие российские НКО отчитываются по обоим пунктам лишь раз в год). А все материалы, издаваемые или распространяемые агентами, должны "сопровождаться указанием на то, что эти материалы изданы НКО, выполняющей функции иностранного агента".

Необходимость таких поправок их авторы, разумеется, объяснили самыми благородными соображениями. Так, депутат Яровая сообщила, что новая инициатива "направлена на обеспечение открытости и публичности в деятельности НКО" и будет способствовать внедрению в России "общемировых стандартов". А депутат Сидякин заверил, что проект "никоим образом не запрещает деятельность и не ущемляет в правах неправительственные организации".

По поводу "открытости и публичности", правда, можно и поспорить. Ведь действующий закон о НКО, особенно после его ужесточения в 2005 году, и так предполагает стопроцентную открытость: все сведения о деятельности и финансировании НКО размещаются в открытом доступе на сайте Минюста. Так что узнать о том, финансируется ли та или иная организация иностранцами, и сейчас с легкостью может любой желающий. Зато "неущемление в правах" — это, мягко говоря, неправда, по крайней мере, если исходить из привычного представления о том, что таким ущемлением считается наличие у одних лиц по сравнению с другими дополнительных обязанностей и повышенной ответственности.

Дополнительными обязанностями иностранных агентов действительно нагрузили от души. Во-первых, они должны будут чаще всех прочих НКО готовить отчеты для Минюста. Во-вторых, плановые проверки агентов могут проводиться "не чаще, чем один раз в год", тогда как остальные НКО по закону 2008 года "О защите прав юридических лиц при осуществлении госконтроля" могут планово проверяться не чаще чем раз в три года. И в-третьих, поправки существенно увеличивают число поводов для внеплановой проверки иностранных агентов, которая может проводиться, например, по обращениям граждан "о наличии в деятельности НКО признаков экстремизма" или по информации госорганов о "нарушении законодательства" (остальные НКО можно внепланово проверять только по запросу избиркома и лишь на предмет законности пожертвований в адрес политической партии или в избирательные фонды кандидатов).

Но и это еще не все, ведь для иностранных агентов законопроект предусматривает гораздо более жесткую ответственность, чем для остальных НКО. Скажем, деятельность агентов, не записавшихся в реестр, может быть сразу приостановлена Минюстом на срок до шести месяцев (другим НКО за любое нарушение сначала выносится предупреждение). Непредставление иностранным агентом необходимых сведений карается повышенными штрафами в размере от 3 тыс. руб. для граждан до 1 млн руб. для юридических лиц (остальные НКО заплатят за это соответственно от 100 руб. до 5 тыс. руб.). А в Уголовном кодексе появится новая статья, предусматривающая за "злостное уклонение от выполнения обязанностей иностранного агента" наказание вплоть до лишения свободы на срок до двух лет.

Что же касается "общемировых стандартов", то тут авторы проекта не без злорадства признаются, что почти слово в слово переписали новые правила из закона о регистрации иностранных агентов (FARA), действующего на территории "оплота демократии" — США. Но и в этом единороссы лукавят: их формулировки взяты из первой редакции FARA, принятой для борьбы с нацистской пропагандой, тогда как в 60-е годы прошлого века и сам закон, и правоприменительная практика существенно изменились (см. справку на стр. 22). Главное отличие между американским законом и российскими поправками состоит в том, что если в FARA главным критерием для занесения организации в число иностранных агентов является ее деятельность "по приказу, просьбе или направляющим указаниям иностранного принципала", то в России предлагается использовать чисто формальный признак получения денег из-за рубежа. В результате получается, что, например, борьба за честные выборы или защита прав человека в число интересов России не входят.

Другим важным последствием предложенных поправок является существенное расширение нынешнего понятия "политической деятельности". Согласно законопроекту, таковой отныне следует считать участие "в организации и проведении политических акций в целях воздействия на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики, а также в формировании общественного мнения в указанных целях".

Стоит напомнить, что в начале 1990-х годов разделения общественных объединений на политические и неполитические, по сути, не существовало: "участвовать в формировании органов госвласти" дозволялось абсолютно всем организациям. В 1998 году в законодательстве впервые появился термин "политические общественные объединения", главным отличительным признаком которых стало наличие в их уставе пункта об "участии в политической жизни общества посредством влияния на формирование политической воли граждан, участии в выборах в органы госвласти посредством выдвижения кандидатов, участии в организации и деятельности указанных органов". А в 2001 году процесс отделения "политики" от "общества" завершился принятием закона "О политических партиях", согласно которому они стали "единственным видом общественного объединения, которое обладает правом выдвигать кандидатов в депутаты и на иные выборные должности". При этом общественным организациям разрешалось (и до сих пор разрешается) "участвовать в выработке решений органов госвласти" и "вносить предложения в органы госвласти".

Другими словами, политической деятельностью до последнего времени фактически считалось лишь участие в выборах, а все остальные методы воздействия на органы власти относились к сугубо общественной сфере. Теперь же это понятие предложено трактовать в куда более широком смысле, что позволяет при желании отнести к политической деятельности едва ли не любую общественную активность.

Во-первых, "воздействием на принятие решений об изменении госполитики" можно считать любое предложение об изменении законов — будь то поправки в Конституцию об ограничении полномочий президента или инициативы о защите прав инвалидов. А такие предложения регулярно исходят даже от самых аполитичных организаций вроде фонда Чулпан Хаматовой "Подари жизнь", не раз призывавшего к обновлению законодательства об охране здоровья. Авторы документа, конечно, заверяют, что благотворители под новый закон не подпадут. Но тогда получается, что в поправках изначально заложены двойные стандарты: если ты спасаешь детей, то ты патриот, а если отстаиваешь свободу собраний — то иностранный агент.

Во-вторых, под определение "формирование общественного мнения" подходит любое публичное выражение "реформаторских" идей — скажем, лекция в вузе, интервью в СМИ или выступление на научной конференции. И даже если никаких "политических акций в целях воздействия на госорганы" получающая зарубежное финансирование НКО не проводила, она все равно может быть признана иностранным агентом, если ее руководитель обмолвился где-то в СМИ о необходимости совершенствования законодательства.

В-третьих, нельзя не заметить, что речь в законопроекте идет исключительно о тех НКО, которые желают изменить проводимую властями политику, тогда как усилия по сохранению существующего курса к политической деятельности относить не предполагается. Стало быть, организации, выступающие в поддержку власти, даже если они финансируются из-за рубежа, в реестр иностранных агентов заведомо не войдут.

Наконец, в-четвертых, новое определение политической деятельности, если воспринимать его буквально, выводит из-под действия поправок даже некоторых противников режима. Так, в качестве типичного примера НКО, занимающейся политикой на деньги иностранцев, авторы законопроекта дружно назвали ассоциацию "Голос", организующую наблюдение за выборами. Однако к "изменению государственной политики" "Голос" как раз не призывает: наоборот, основная задача его представителей на избирательных участках состоит в том, чтобы обеспечить строгое соблюдение существующих выборных законов.

Правда, в связи с этим можно вспомнить, что советские диссиденты тоже требовали от властей всего лишь соблюдать Конституцию СССР, что, однако, не мешало "самому гуманному суду" квалифицировать эти призывы как антисоветскую пропаганду. Поэтому и российский суд, по гуманности вряд ли уступающий советскому, вполне может обнаружить в борьбе за честные выборы попытки "изменения существующего курса" — даже если из этого будет неумолимо следовать, что сам курс предполагает проведение нечестных выборов.

Впрочем, в этой законодательной инициативе гораздо важнее не имеющиеся в ней несуразности, а вопрос о том, зачем это нужно нынешней власти. (О том, что вдохновителем поправок является именно Кремль, свидетельствует не только стремительное рассмотрение проекта Госдумой, но и специальный закрытый брифинг, на котором "кремлевский источник" 2 июля подробно разъяснял журналистам основные положения этого документа.) На этот счет у экспертов есть сразу несколько версий.

Первая из них состоит в том, что, что поправки в закон о НКО, вероятно, были задуманы как асимметричный ответ на обсуждаемый в США "акт Магнитского", который предполагает запрет на въезд в страну для российских чиновников, замешанных в деле о смерти в московском СИЗО юриста Сергея Магнитского и прочих нарушениях прав человека. Тем более что о возможности асимметричного ответа представители МИД РФ заговорили сразу после единогласного одобрения 7 июня "акта Магнитского" комитетом по иностранным делам палаты представителей Конгресса США. На первый взгляд, эти поправки (в отличие от симметричного запрета на въезд американцев в Россию) действительно кажутся для США более ощутимыми, поскольку реально затрудняют прямое финансирование ими российских НКО. Но предотвратить одобрение санкций такой шаг вряд ли поможет: скорее наоборот, это лишь убедит конгрессменов и сенаторов в том, что с Москвой следует разговаривать исключительно с позиции силы.

Недостаточно убедительно выглядит и мысль о том, что включение российских НКО в реестр иностранных агентов автоматически лишит их зарубежного финансирования — по крайней мере, из источников в США. С одной стороны, американские законы действительно запрещают спонсировать политическую деятельность за пределами США (см. статью "Всеобщее озеленение" во "Власти" N26 от 2 июля). А сам факт попадания любой российской НКО в новый реестр Минюста уже вроде бы означает, что эта организация занимается политикой. С другой стороны, американские суды вовсе не обязаны принимать во внимание российские законы, согласно которым, например, правозащитная деятельность будет относиться к сфере политики.

Третья версия заключается в том, что Кремль рассчитывает на нервную реакцию со стороны самих НКО. Те, кто категорически не желает записываться в иностранные агенты, либо закроются добровольно, либо нарвутся на запрет по причине невыполнения закона, либо, на худой конец, попытаются выстроить какие-то хитрые схемы финансирования, на которых и будут торжественно пойманы со всеми вытекающими отсюда репрессивными последствиями. И, судя по первой реакции ряда общественников (см. опрос на стр. 24), такой подход уже работает. Но если представители НКО успокоятся и посоветуются с юристами, то у них наверняка появятся и другие варианты вроде перерегистрации в качестве коммерческой организации, на которую новые ограничения не распространяются.

Наконец, четвертое и, пожалуй, наиболее логичное объяснение состоит в том, что Кремль в своей работе с гражданским обществом ориентируется на советские стереотипы, по которым синонимом словосочетания иностранный агент в массовом сознании однозначно является слово "шпион". И, стало быть, любая организация, попавшая в реестр агентов, априори должна восприниматься большинством россиян как сборище врагов народа, что, кстати, согласуется и со сложившимся в российских верхах убеждением о том, что выступать против нынешней власти могут только предатели и "наймиты Госдепа". А требование авторов законопроекта о том, чтобы эти "наймиты" непременно сдавались властям добровольно, подтверждает верность властей еще одному советскому принципу, согласно которому признание является "царицей доказательств".

Впрочем, даже объявление ряда НКО иностранными агентами, по сути, мало что изменит. Ведь многие сторонники нынешней власти и сейчас воспринимают оппонентов как врагов и предателей — независимо от того, на чьи деньги те существуют. А для противников власти зарубежное финансирование НКО скорее является своеобразным "знаком качества". Правда, по наблюдениям главы ассоциации "Агора" Павла Чикова, даже представители традиционного путинского электората, "попав в очередной ОВД "Дальний", тут же забывают о шпионах и идут за помощью" к независимым правозащитникам. А потому лучшим ответом на новую законодательную инициативу, по мнению Чикова, стала бы поголовная регистрация всех НКО в качестве иностранных агентов. Ведь это не только обезопасило бы их от наказания за уклонение от выполнения законных обязанностей, но и заставило бы власть заняться поиском принципиально новых способов влияния на гражданское общество.