Массовые проверки НКО в России дали первые результаты: десяткам НКО вручены прокурорские предупреждения о недопустимости ведения политической деятельности или представления, обязывающие зарегистрироваться иностранным агентом. “Ъ” изучил стратегию властей в отношении НКО и выяснил, есть ли у НКО стратегия в отношении власти.
Рисунок: Константин Куксо, Коммерсантъ
Стратегия кнута и пряника
НКО, «уличенные» в нарушении закона об иностранных агентах, власти наказывают тремя способами: штрафом, представлением о необходимости устранить «нарушения» в 30-дневный срок и предупреждением о недопустимости ведения политической деятельности под страхом «установленного законом наказания».
Как сообщал “Ъ”, в апреле Пресненский мировой суд оштрафовал ассоциацию «Голос» на 300 тыс. руб., а директора ассоциации Лилию Шибанову — на 100 тыс. руб. Минюст счел, что премия Норвежского Хельсинкского комитета, от которой «Голос» отказался, является зарубежным финансированием, а разработка ассоциацией Избирательного кодекса — политической деятельностью. Сейчас дела находятся на апелляции. «Голос» — это пока единственная из известных в России НКО, оштрафованная за «политическую деятельность» как «иностранный агент».
Но этот короткий список «политических штрафников» может пополниться. «Наш фонд получил представление из прокуратуры, в котором утверждается, что мы ведем политическую деятельность на иностранные средства и что мы в тридцатидневный срок обязаны устранить «нарушения»,— рассказала “Ъ” руководитель исследовательских программ Фонда «Общественный вердикт» Асмик Новикова. Из прокурорского представления, полученного «Общественным вердиктом», следует, что эта организация, имеющая иностранное финансирование, принимала меры «по оказанию воздействия со стороны неправительственных организаций на ход и содержание проводимой реформы МВД». Речь идет о деятельности Рабочей группы правозащитных НКО по реформе МВД, в которой участвовал «Общественный вердикт». «Мы предлагали изменения в рамках реформы полиции, и эти рекомендации были услышаны,— говорит Асмик Новикова.— Мы обсуждали реформу МВД в том числе по приглашению Совета по правам человека при президенте РФ. До этого МВД объявило всенародное обсуждение реформы, выложено это было на сайте МВД. Мы подготовили свои рекомендации. И даже получили от МВД благодарственное письмо. Но теперь наша деятельность трактуется как политическая, потому что мы участвовали в обсуждении реформ». В вину фонду вменяется и то, что «за счет финансирования Национальным фондом демократии (США) осуществлялась подготовка доклада “Об исполнении Российской Федерацией Конвенции ООН против пыток и других жестоких, бесчеловечных и унижающих достоинство видов обращения и наказания в период 2006–2012 годы”». В числе прочих обвинений — оказание правовой поддержки и консультирование участников акций оппозиции, оказание юридической помощи, организация и оплата защиты обвиняемых по «болотному делу» Федора Бахова и Михаила Косенко; освещение на сайте фонда протестных действий против фальсификации на выборах в Госдуму и рекомендации участникам акций по поведению на митингах. «Мы подготовили несколько памяток для участников митинга, где объясняем им, как себя вести, чтобы не нарушить закон, не спровоцировать беспорядки,— поясняет социолог “Общественного вердикта”.— Мы защищаем права заключенных, в том числе и по “болотному делу”, но нам говорят, что защищать заключенных, избитых в вытрезвителе, мы можем, а защищать заключенных по “болотному делу”,— нет, потому что это уже политика».
По мнению представителей НКО, закон об иностранных агентах, «по сути, запрещает правозащитную деятельность в России». «Интерпретация нашей деятельности, которую дают госорганы, полностью опровергает стандарты правозащитной работы, признаваемые в мире,— говорит Асмик Новикова.— Основной смысл ключевых документов ООН, декларации правозащитников — в том, что люди могут и должны индивидуально или совместно создавать какие-то организации и выступать в защиту прав человека, а государство должно поощрять эту деятельность. И наша страна взяла на себя эти обязательства и должна создавать условия для работы правозащитников. Но закон об иностранных агентах говорит о том, что на самом деле Россия не выполняет международные обязательства, а мы фактически находимся в ситуации запрета на профессию».
В отличие от прокурорских представлений, обязывающих НКО в 30-дневный срок либо отказаться от иностранного финансирования, либо прекратить свою деятельность, либо зарегистрироваться иностранным агентом, третий тип прокурорских взысканий — «предупреждения о недопустимости нарушения закона», которые получили десятки НКО,— является самым щадящим.
В предупреждении, полученном от прокуратуры нижегородской организацией «Комитет против пыток», говорится, что комитет финансируется из иностранных источников и до ноября 2012 года (когда закон об иностранных агентах вступил в силу) «принимал участие в публичных мероприятиях, которые могут быть расценены как политическая деятельность». Учитывая, что после этой даты организация политической деятельностью, по мнению прокуратуры, не занималась, то ей ставится на вид, что впредь, если такой деятельностью НКО займется, она может быть привлечена к «ответственности». При этом и в «предостережениях», и в «представлениях» подробно расписано, по какому критерию власть определяет иностранных агентов: это российские некоммерческие организации, получающие денежные средства из-за рубежа и осуществляющие на эти средства политическую деятельность. Поскольку все критерии оценки «иностранных агентов» упираются в политическую деятельность, которую ведет НКО, то этой деятельности в прокурорских представлениях дается отдельная трактовка: «Некоммерческая организация… признается участвующей в политической деятельности…если независимо от целей и задач, указанных в ее учредительных документах, она участвует в организации и проведении политических акций в целях воздействия на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики, а также в формировании общественного мнения в указанных целях».
По мнению Игоря Каляпина, термин «политическая деятельность» власти сделали «резиновым» и используют его, чтобы манипулировать некоммерческим сектором. В этом смысле, по словам господина Каляпина, примечательно, что «Комитет против пыток» вносил предложения о реформировании системы МВД и СК наравне с Фондом «Общественный вердикт» — более того, инициатором идеи реформы СК был именно нижегородский «Комитет против пыток», однако его работу, в отличие от работы «Общественного вердикта», политической деятельностью не сочли. В то же время в работе Костромской организации охотников и рыболовов прокуратура усмотрела политическую деятельность, что, по мнению представителей НКО, выглядит анекдотично. «Если эта организация когда-то внесла поправки в закон о рыбной ловле, имея при этом какие-то частные пожертвования из-за рубежа, она имеет все шансы получить статус иностранного агента»,— говорит господин Каляпин.
Отсутствие единых подходов в определении «агентов», по мнению представителей НКО, связано еще и исполнителями этого государственного заказа. Напомним, что осенью 2012 года, когда закон об иностранных агентах только обсуждался, предполагалось, что его исполнителем будет Министерство юстиции РФ. Однако в январе 2013 года министр юстиции Александр Коновалов заявил в Госдуме, что исполнять этот закон невозможно, поскольку он «противоречит духу законодательства об НКО». По словам Игоря Каляпина, демарш Коновалова был связан с тем, что закон вступал в противоречие и с российским законодательством, и с международным. Член правления Правозащитного центра «Мемориал» Олег Орлов, в свою очередь, считает, что в данном случае проявился раскол в органах власти. «Но поскольку была дана команда найти агентов, то эту задачу поручили Генпрокуратуре,— говорит Каляпин,— а та перепоручила ее региональным управлениям». В итоге случилась разбалансировка усилий: планировался единый центр в лице Минюста, который собирал бы информацию со всей страны и отвечал за единый государственный подход в определении «агентов», а получилось множество региональных прокурорских структур, каждая из которых оценивает деятельность НКО на подведомственной территории, исходя из собственных трактовок закона.
В этом смысле стратегия властей не вполне удалась, считают в НКО. «Нас хотели расколоть, используя разные меры наказания против НКО,— говорит Олег Орлов,— кому-то хотели публично оторвать головы, а кого-то просто предупредить, чтобы знали и боялись. Но они не ожидали мощного сопротивления со стороны НКО». Впрочем, господин Орлов признает, что в этой борьбе неправительственному сектору далеко до победы: по словам правозащитника, осенью будет новая волна прокурорских проверок, и неизвестно, кто из НКО выдержит, а кто нет.
Тюремная стратегия
Главной политической интригой ближайших месяцев будут именно действия НКО и реакция властей на эти действия. Уже сегодня многие представители неправительственного сектора заявляют, что не будут ни при каких обстоятельствах регистрироваться иностранными агентами. Об этом, в частности, в последние недели говорится на различных правозащитных конференциях и собраниях.
О своем отказе регистрироваться агентами “Ъ” заявили и в фонде «Общественный вердикт», и в Правозащитном центре «Мемориал», и в «Трансперенси Интернешнл», и в «Голосе». «Мы однозначно не будем вешать на себя этот позорный ярлык, потому что мы не считаем себя иностранными агентами,— говорит Асмик Новикова.— И от иностранного финансирования мы отказываться не будем, оно не запрещено российским законодательством. Почему, скажите, наш фонд не может подавать заявки в Еврокомиссию? Это структура, с которой взаимодействуют наши власти. Более того, российский Минюст получил самый крупный грант из Еврокомиссии — на обеспечение альтернативных мер пресечения, так называемые электронные браслеты. А почему тогда НКО не может получать оттуда гранты? Или на самом деле речь идет всего лишь о попытке взять под контроль финансовые потоки с Запада?»
На вопрос о том, как правозащитники намерены противостоять требованиям прокуратуры, в НКО отвечают, что, прежде всего, будут судиться. Сейчас с властями уже судятся несколько крупных НКО, например, «Мемориал» и «Голос». «До окончательного решения по нашей апелляции мы ничего делать не собираемся, потому что это беспредел — подозревать иностранным агентом организацию, у которой за пять лет не было ни копейки зарубежных денег,— заявила “Ъ” Лилия Шибанова.— Если суд будет проигран, то мы выплатим штраф, но регистрироваться как “агенты” не будем».
На конференции, которую в мае провела в Москве Московская Хельсинкская группа, представители некоммерческого сектора высказывали предположение, что Конституционный суд может отменить закон об иностранных агентах, поскольку судьи «не захотят позориться». Одновременно в НКО надеются на решение Венецианской комиссии, которая осенью должна рассмотреть российский закон об иностранных агентах. При этом отмечается, что если НКО будут иметь на руках решение Венецианской комиссии, то добиться в Конституционном суде отмены закона об иностранных агентах им будет значительно проще.
Однако многие представители НКО понимают, что могут не дожить до больших судебных баталий — судьба того же «Голоса» может решиться раньше. По словам Лилии Шибановой, в Минюсте уже пообещали подать заявление в суд о ликвидации «Голоса», если организация не зарегистрируется «иностранным агентом». Если так произойдет и «Голос» закроют», Лилия Шибанова обещает зарегистрировать новую ассоциацию.
Перерегистрацию как вариант рассматривают и другие НКО — по данным “Ъ”, несколько организаций, получивших прокурорские представления, уже обсуждают возможность закрытия организаций и регистрации их под другими названиями: ведь пока до «новой» организации дойдет очередная проверка, у нее будет несколько месяцев на полноценную работу, а потом можно перерегистрироваться снова. Правозащитники отмечают, что есть и другие варианты для того, чтобы обойти закон об иностранных агентах и продолжать делать свою работу. И констатируют, что закон об иностранных агентах загонит многие НКО в подполье.
Но во многих крупных НКО убеждены, что никаких обходных путей искать не надо. Олег Орлов считает, что перерегистрация — не выход из ситуации: «С регистрацией будет сложно, и все равно этой организации не дадут работать, раз ее деятельность оценивают как политическую». Единственно правильной стратегией в этой ситуацией правозащитник считает сопротивление со стороны НКО в судах и принципиальный отказ регистрироваться иностранным агентом: «Наша задача — повышение цены на правоприменение этого закона. Они должны понять, что цена слишком велика». С Орловым согласен правозащитник Георгий Сатаров: «Даже если Конституционный суд отменит этот закон об иностранных агентах, на этом власти не остановятся — пока не ограничат автономность и независимость каждого». А правозащитник Лев Пономарев убежден, что раз правозащитников сделали «агентами», то в итоге сделают и «изменниками Родины».
Как далеко готовы идти правозащитники в своей битве с законом об иностранных агентах, можно понять в офисах НКО, где весь последний месяц всерьез обсуждают готовность руководителей организаций сесть в тюрьму за неисполнение закона об иностранных агентах (см. интервью Игоря Каляпина). Напомним, что и такая крайняя мера предусмотрена в этом законе. Многие собеседники “Ъ” выразили уверенность, что если найдется хотя бы десять человек, готовых сесть в тюрьму за то, что не хотят признавать себя иностранными агентами, власть проиграет.