Правительство неплохо подготовилось к падению цен на нефть и провалу доходов бюджета. Главный тренд госрегулирования 2015 года — изъятие и перераспределение несырьевых рентных доходов — в 2016-м станет еще более отчетливым. А избежать внимания фискалов станет еще сложнее.
Фото: Александр Вайнштейн, Коммерсантъ
Три кита
От падения цен на нефть страдает не только курс рубля, но и лень чиновников. Целых пять лет велась дискуссия (правильнее ее назвать даже аппаратной борьбой между финансовым и социальным блоками правительства) о том, кто должен собирать страховые взносы, налоговая или кто, а тут раз — и сделали. Из-за плохой интеграции таможни и ФНС много лет процветали схемы возврата НДС через фирмы-однодневки, а на прошлой неделе ФТС (вместе с Росалкогольрегулированием) подчинили Минфину. Так в России помимо ЦБ появился еще один мегарегулятор, только теперь фискальный (ведомство Антона Силуанова будет контролировать 95% федеральных доходов).
Не нужно гадать, зачем это сделано: в условиях кризиса требуется мобилизация всех ресурсов, и государство ради такого дела готово пойти на многое. Например, снизить аппетиты силовых ведомств. Вряд ли Минфин будет вмешиваться в оперативно-разыскную деятельность таможни, сам факт переподчинения говорит об изменении баланса сил в правительстве.
То же касается и других неэффективных ведомств вроде ПФР. В среднем по результатам одной выездной проверки инспекторы фонда доначисляют 17 тыс. руб., а налоговики — около 10 млн руб. "Важно не только, кто сколько собрал, но и какими ресурсами это сделано,— говорит директор Центра налоговой политики экономического факультета МГУ Кирилл Никитин.— Численность сотрудников ПФР не уступает размеру штата ФНС при куда более скромном функционале. Так что очевидно: есть резерв повышения собираемости налогов и за счет консолидации контрольных функций в одном органе, и за счет повышения эффективности налоговой службы, в том числе с помощью автоматизации, и в этом плане ФНС далеко впереди других ведомств".
Летом прошлого года произошла еще одна крупная "сделка" на рынке M&A госорганов: ФАС "поглотила" ФСТ. Теперь ведомство Игоря Артемьева, став антимонопольным мегарегулятором, отвечает за естественные монополии и может влиять на их тарифы. Что из этого получится, говорить пока рано, но из беседы Дмитрия Медведева с членами экспертного совета при правительстве следует, что у государства есть желание бороться с монополистами ради повышения эффективности экономики. "Лучше десять мировых чемпионов, чем тысяча монополистов",— сказал премьер.
Вместе с ЦБ, который стал мегарегулятором еще в 2013 году, мир государственного контроля теперь держится на трех "китах" (о возможном появлении четвертого пойдет речь чуть ниже). В рентно-распределительной экономике у них может быть только одна задача — возвращение в бюджет или уничтожение ненефтяных рентных доходов, которые при более удачной конъюнктуре мировых рынков было позволено извлекать привилегированным бизнесам и/или чиновникам.
Откуда брать деньги
Источников пополнения бюджета путем возвращения рент довольно много. Самый яркий пример — взимание платы за пользование дорожной инфраструктурой. Платные дороги, парковки, а теперь и система "Платон", которая взимает с фур плату за проезд по федеральным трассам,— все это родилось из осознания того, что оплачивать содержание инфраструктуры должны не все граждане, а ее непосредственные пользователи. В Германии, например, в прошлом году грозились ввести дорожный сбор и для "физиков" на легковых автомобилях, включая иностранцев. Решение отложили из-за препирательств с Еврокомиссией. Тренд понятный — введение целевых сборов при одновременном снижении транспортного налога. Власти планируют собрать с помощью "Платона" около 40 млрд руб. в 2016 году.
В этом году вступил в силу налог на имущество, который рассчитывается исходя из кадастровой стоимости недвижимости. Московское правительство рассчитывает в 2016 году собрать 7 млрд руб. этого налога (в 2015-м — около 3 млрд руб.). А торговый сбор в третьем квартале 2015 года принес столичному бюджету 2 млрд руб. (за год может получиться около 8 млрд руб.). Наконец, сюда же стоит добавить и сборы за капремонт жилых домов — за 2015 год начислено 85 млрд руб.
Существует и множество других способов изымать ренту, менее очевидных. Например, усиление контроля за ГУПами, ужесточение законодательства в области госзакупок, введение сбора за содержание электросетей. Или хотя бы получение ФНС преимущественного права перед кредиторами по изъятию имущества у банкротов по налогам.
Есть и квазиналоги — обязательные неналоговые платежи, которые отследить гораздо труднее. "В стране вне рамок Налогового кодекса возникла параллельная налоговая система,— говорит председатель Торгово-промышленной палаты Сергей Катырин.— В целом по отраслям сегодня насчитывается порядка 70 таких квазиналогов (сборов за воду, за утилизацию шлама и проч.), введенных законами и приказами министерств. Поэтому объем неналоговой нагрузки на бизнес приближается к 1% ВВП, или 730 млрд руб.".
Один из свежих примеров такого платежа — внедрение ЕГАИС в розничную торговлю (ФЗ N182 от 29.06.2015 "О внесении изменений в ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции""). "А это не только закупка и обслуживание программного обеспечения, обучение персонала, но и оборудование специального места (ориентировочная стоимость — 130 тыс. руб.), и ежемесячные платежи за обслуживание",— говорит Катырин.
При этом поручение президента о недопустимости повышения налоговой нагрузки формально исполняется. Несмотря на то что в 2015 году в Налоговый кодекс было внесено аж 28 поправок, почти все они были "техническими", говорит Дмитрий Костальгин из Taxadvisor. "Другое дело, что часть из них де-факто увеличивает расходы бизнеса: например, требование в новой справке 2-НДФЛ указывать ИНН,— говорит он.— А не каждый работодатель знает ИНН своих сотрудников, особенно финансовые организации, которые работают на фондовых рынках. Поэтому штрафы в рамках одной фирмы могут доходить до миллиона рублей. А в масштабах страны — еще больше".
При этом далеко не все эти квазиналоги, а тем более штрафы попадают в бюджет. И здесь государство пытается создать четвертого "кита", или мегарегулятора, который обуздал бы "печатный станок" ведомств и позволил собрать в бюджет коррупционную ренту.
Глава ФНС Михаил Мишустин готов к новым победам над недобросовестными налогоплательщиками
Фото: Юрий Мартьянов, Коммерсантъ
Кит четвертый
По сути, речь идет о мегарегуляторе, который следил бы за другими регуляторами, а в идеале подчинил бы их какой-нибудь единой системе. Этим сейчас занимаются "Открытое правительство" и Минэкономики. Задача, надо сказать, непростая. По данным экспертного совета при правительстве, в России существует около 130 видов госконтроля, которыми заняты 44 ведомства. Ежегодно выпускаются десятки тысяч нормативных актов, в которых бизнес не может разобраться, проводится 2,4 млн проверок (данные Минэкономики за 2014 год).
Эту проблему чиновники пытаются решить следующим образом. Все нормативные акты проходят через фильтр ОРВ (оценка регулирующего воздействия), и уже давно — с 2010 года. В прошлом году эту практику распространили на региональные акты, заставили ведомства самостоятельно отсеивать лишние требования и ввели принцип one in — one out. То есть, вводя новое правило, необходимо отменить какое-нибудь старое (аналогичное по нагрузке).
В 2015 году департамент ОРВ Минэкономики "запорол" 170 документов. А в ближайшие год-два должен появиться список требований ведомств ("чек-лист"), по которому бизнес может готовиться к проверкам. Процедура ОРВ должна распространиться на уже принятые акты. Может быть принят рамочный закон, который должен регулировать выездные проверки всех ведомств.
Риск-ориентированный подход — еще одна давняя тема ослабления контроля, но пока его реально никто не внедряет. Активные эксперименты ведет Роструд, который обещает даже наладить дистанционный контроль за инспекторами. Это приводит к сокращению плановых проверок, но, например, уполномоченный по защите предпринимателей в Ярославской области (член "Опоры России") Альфир Бакиров утверждает, что взамен на местах многие ведомства увеличили число внеплановых проверок.
Наконец, с 1 января 2016 года узаконены надзорные каникулы для малого бизнеса, а Владимир Путин даже пообещал подумать о том, как бы заменить штрафы на систему предупреждений. Все эти фильтры и надзоры отчасти напоминают дорожные камеры, которые действительно лишили гаишников коррупционной ренты, часть которой перешла в бюджет, а часть — в доходы граждан.
В белое будущее
Главным же источником пополнения бюджета может стать масштабное "обеление" экономики. Именно на эту работу госорганов предлагает обратить внимание Кирилл Никитин из МГУ. По его мнению, более тесное сотрудничество ФНС и ФТС позволит наладить сквозной контроль за уплатой НДС (не без помощи системы АСК-НДС-2), который позволит полностью прикрыть фирмы-однодневки. Наряду с реформой контрольно-кассовой техники (вместо ЭКЛЗ и чеков сведения о трансакциях будут сразу передаваться через операторов фискальных данных в ФНС по сети), расширением патентной системы в Москве, борьбой силовых ведомств с платежными терминалами, которые считаются распространенным инструментом обнала, борьбой с офшорами все это может серьезно "обелить" экономику в ближайшие годы, считает Никитин.
У первого мегарегулятора, ЦБ, уже есть конкретные результаты "обеления" своего сектора. Согласно оценке платежного баланса за 2015 год, объем сомнительных банковских операций в России снизился с $8,6 млрд до $0,9 млрд. Это статистически заметный результат расчистки "помойки" в банковской системе и борьбы с серыми схемами. Кстати, совместной с ведомством Михаила Мишустина, главы ФНС.
По мнению Никитина, результатом всех этих усилий, скорее всего, будет консолидация бизнеса. "Почему крупные ритейлеры должны зарабатывать за счет оборота и развитой логистики, а мелкие — за счет неуплаты налогов? — говорит он.— Торговый сбор как раз эту нечестную конкуренцию убрал. Нишу недобросовестных будут занимать те, кто готов играть по правилам, ведь спрос никуда не девается. С таксистами произошло именно это — многие бывшие "бомбилы" теперь работают как ИП на крупные компании с желтыми номерами. И "Платон" вызывает панику не у крупных перевозчиков, а у частников, которые налоги платить не привыкли. При этом консолидация не должна привести к резкому увеличению цен, так как речь идет о конкурентных рынках, а не монопольных".