Что делать с городами, где нечего делать

Правительство вплотную занялось проблемой моногородов. На эти цели в бюджете года выделены около 100 млрд рублей — в пять раз больше, чем во время кризиса. "Власть" выяснила, как правительство собирается предотвратить взрыв недовольства в моногородах и какие долгосрочные инструменты использует для решения этой острейшей проблемы.

Александр Габуев

В конце ноября 2012 года члены Совета безопасности России под руководством Владимира Путина собрались в Кремле. В повестке стоял всего один вопрос: "Обеспечение национальной безопасности РФ на начальном этапе функционирования экономики России в рамках ВТО". Страна только завершила 18-летнюю эпопею с присоединением к Всемирной торговой организации, и теперь президент, премьер, силовики и ключевые чиновники экономического блока обсуждали возможные риски. Самый главный из них президент обозначил в начале совещания: "В условиях глобального кризиса участие России в ВТО может создать сложности в отдельных регионах со слабо диверсифицированной экономикой, например в моногородах. Закрытие убыточных, неэффективных предприятий, особенно крупных, способно увеличить безработицу, и это уже социальные риски". По ходу встречи слово "моногорода" звучало чаще других, вспоминает один из участников совещания.

Проблемой моногородов, экономика которых зависит от одного градообразующего предприятия, власти пришлось активно заняться во время кризиса 2008-2009 годов. После событий в Пикалево, когда в ситуацию демонстративно вмешивался сам Путин, правительство разработало специальную программу поддержки моногородов. В 2010 году на нее выделили 27 млрд рублей (было освоено 22,7 млрд). Но затем кризис вроде бы кончился, ситуация перестала быть острой. Уже в 2011 году на поддержку моногородов в бюджете выделили всего 1,5 млрд рублей, а в 2012 году — ни копейки. Казалось, что проблема уже не столь актуальна. В результате Минфин убедил президента и премьера не утверждать предложенную Минрегионом бюджетную программу "Региональная политика и федеративные отношения", часть средств из которой должны достаться моногородам, она так и не попала в бюджет на 2013 год. "Была надежда, что проблемы удастся решить за счет высокого экономического роста, ведь в январе 2013 года премьер Медведев ставил задачу увеличить ВВП на 5%",— говорит федеральный чиновник.

Все изменилось уже в 2013 году. Из-за затяжного падения цен на ряд экспортных товаров (особенно металлы) начались проблемы в целом ряде моногородов. К середине года стало окончательно понятно, что многие поселения стоят на пороге новых потрясений. "Если быстро не принять должные меры, уже зимой или весной 2014 года мы получим взрыв в пяти-шести наиболее проблемных моногородах. Пикалево покажется детским лепетом",— рассказывает "Власти" один из участников совещаний в Кремле. Решение проблемы моногородов опрошенные "Властью" чиновники в один голос называют едва ли не главным вызовом социальной и политической стабильности в этом году: недаром Владимир Путин отдельно затронул эту тему в послании Федеральному собранию.

Беспокойство власти по поводу моногородов вполне понятно. Официальный перечень моногородов, который был составлен Минрегионом в 2009 году, состоит из 342 пунктов, это каждый третий город России. Моногородом считается поселение, где на градообразующем предприятии заняты не менее 25% жителей, а предприятие дает не менее 50% продукции. До кризиса моногорода производили 24% ВВП страны. По данным на 2013 год, в них проживало около 15,6 млн человек, то есть примерно 10,9% населения РФ. На предприятиях, которые являются градообразующими, трудятся примерно 1 млн 360 тыс. человек — около 1,8% экономически активного населения страны. Основными отраслями экономики для моногородов являются металлургия (49 предприятий), добыча топливно-энергетических полезных ископаемых (46), добыча других полезных ископаемых (39) и лесная промышленность (39).

В список попали такие крупные промышленные центры, как Тольятти (население около 719 тыс. человек), Новокузнецк (549 тыс.), Астрахань (528 тыс.), Набережные Челны (517 тыс.) и Липецк (509 тыс.). Однако в большинстве — в 261 населенном пункте — проживают не более 50 тыс. человек. Население меньше 10 тыс. имеют 96 моногородов. Среди субъектов федерации лидерами по числу моногородов являются Кемерово (19), Свердловская область (15) и Ханты-Мансийский автономный округ (14).

Проблема моногородов досталась России от советского планового хозяйства. Размещение предприятий в том или ином месте диктовалось не столько экономическими расчетами, сколько политическими соображениями — необходимостью удерживать территорию или строить предприятия в глухих регионах, куда не доберется враг (особенно много таких поселений было основано в последние сталинские годы). Спустя 23 года после распада СССР многие моногорода оказались не нужны: месторождения почти выработаны, оборудование на заводах безнадежно устарело, затраты на транспортировку продукции градообразующих предприятий до рынков делают заводы убыточными. "Некоторые города, к сожалению, уже никогда не восстановятся — никакая помощь им не поможет, их надо закрывать",— категоричен правительственный чиновник.

Для спасения моногородов была создана специальная рабочая группа при правительственной комиссии по экономическому развитию и интеграции, которую возглавляет первый вице-премьер Игорь Шувалов (именно он является главным куратором этой темы в кабинете). Группу в ноябре 2009 года возглавила зампред ВЭБа Ирина Макиева, которая до того работала с Игорем Шуваловым в Кремле и была заместителем руководителя его аппарата в Белом доме. Группа мониторила ситуацию в наиболее проблемных моногородах, искала крупные проекты для диверсификации городской экономики, в конфликтных ситуациях усаживала за стол переговоров региональных чиновников, профсоюзы и владельцев предприятий (о работе группы Макиева рассказывала "Власти" в интервью "Бросать эти города нельзя", опубликованном в N34 от 27 августа 2012 года).

К началу 2013 года, вспоминает один из членов группы, был составлен детальный список мер помощи моногородам, но из-за оптимистичных настроений в правительстве он не был подкреплен деньгами. Тогда же группа разделила моногорода на три группы по степени взрывоопасности ситуации (зеленый — наименьший уровень угрозы, желтый — средний, красный — высший) и составила список из 56 самых сложных поселений, ситуацию в которых надо постоянно отслеживать. Была разработана система оценки рисков ухудшения ситуации в моногородах (есть в распоряжении "Власти"), где обстановка оценивается по уровню семи рисков: рост безработицы, ухудшение ситуации на градообразующем предприятии, сокращение персонала градообразующего предприятия, ухудшение состояния малого и среднего бизнеса, снижение уровня среднемесячной заработной платы, экономический спад в моногороде, отток населения. Все списки и рейтинги, которыми оперирует группа, построены на использовании закрытых данных, а информацию о состоянии того или иного города чиновники публично не озвучивают, "чтобы не дестабилизировать и без того непростую ситуацию" ("Власть" попыталась восполнить этот пробел, результаты см. на стр. 18-19).

Осенью 2013 года стало окончательно понятно, что моногородам нужно еще больше внимания со стороны властей. В октябре в Кремле прошло новое совещание, по итогам которого Владимир Путин поручил определить единый орган исполнительной власти, ответственный за моногорода, заложить средства на поддержку проблемных городов в бюджет 2014-2016. Кроме того, ответственное ведомство должно мониторить ситуацию в наиболее сложных моногородах и докладывать об обстановке 15 марта и 15 сентября каждого года.

К концу 2013-го многие из поручений президента были исполнены. С декабря единым уполномоченным органом, который занимается моногородами, стало Минэкономики, туда будет передана система мониторинга ситуации и все полномочия Минрегиона. В ВЭБе был создан проектный офис, который будет заниматься инвестпроектами в моногородах. В декабре же был принят новый бюджет. Статья 23 предусматривает выделение до 343,9 млрд руб. на реализацию "дополнительных мер по поддержке отраслей экономики, малого и среднего предпринимательства, рынка труда, моногородов и социальной поддержке граждан". По словам источников "Власти" в правительстве, не все эти деньги могут пойти на моногорода, но "сумма будет значительной". Ранее Игорь Шувалов говорил о том, что необходимы будут около 100 млрд рублей в год. Собеседники "Власти" указывают, что в бюджетных проектировках на 2015 и 2016 годы будут заложены не меньшие суммы, "учитывая настрой в моногородах". Поскольку уже 26 января в Петрозаводске состоится первая за долгое время массовая демонстрация жителей карельских моногородов, организованная рабочими Надвоицкого алюминиевого завода (см. статью на стр. ХХХ), тема будет оставаться приоритетной, особенно в предвыборные годы.

По словам собеседников "Власти", сейчас в правительстве вырабатывается документ, который закрепит общую сумму финансирования помощи моногородам и направления поддержки, это будет оформлено в виде отдельной бюджетной подпрограммы. "Идет выработка нормативных документов, но о конкретных параметрах говорить преждевременно",— заявила "Власти" Ирина Макиева. По словам источника "Власти" в Минэкономики, в документ наверняка войдут основные направления поддержки моногородов, которые раньше были распылены по разным ведомствам: меры содействия занятости (Минтруд), меры по ремонту и переселению аварийного жилья (Фонд содействия развитию ЖКХ), финансирование развития промышленных парков (Минпромторг) и помощь малым и средним предприятиям (Минэкономики). "Важно, чтобы за координацию отвечала одна команда, а не получилось по принципу "кто в лес, кто по дрова". Группа по моногородам доказала свою эффективность, пусть дальше занимаются",— говорит источник в правительстве.

После того как правительство утвердит подпрограмму по моногородам и ее финансирование, власти предстоит принять несколько системных решений. Главное — будет ли правительство пытаться спасать все моногорода, или некоторые будут признаны безнадежными. "Хорошо говорить, что безнадежных городов не бывает. Но есть ситуации, когда месторождение выработано и новых ископаемых там нет. Или оборудование настолько устарело, что завод никогда не станет рентабельным. В таких ситуациях у города нет перспектив, он превратится в бездонную бочку, поглощающую средства",— говорит правительственный чиновник. Таких "безнадежных" городов в России менее десятка, однако решение об их закрытии дастся власти нелегко: недовольные найдутся всегда.

Решения для таких ситуаций есть. В этом году группа «Базовый Элемент» провела исследование в 18 моногородах, где представлены ее предприятия, и сформулировала несколько предложений для государственной политики (копия доклада есть у «Власти»). Эксперты «Базового Элемента» полагают, что отсутствие господдержки деградирующих городов, где градообразующее предприятие закрывается и нет потенциала для диверсификации экономики, и, как следствие, безработица, обвал коммунальных служб и социальной сферы может привести к негативным социальным последствиям. Для таких городов более предпочтительным является неи закрытие, которое оставляет нерешенными много вопросов (что делать с людьми, которые не желают переезжать, что делать с опустевшим городом и пр.), а вариант с управляемым сжатием моногородов — тогда не возникнет проблем с жителями, которые не желают переезжать, а законсервированные производства можно будет запустить заново. Управляемое сжатие представляет собой комплекс мер по оптимизации территории поселения и обеспечению занятости/переселения жителей классического моногорода при остановке или закрытии градообразующего предприятия. «Более экономически оправданной является не ликвидация, а управляемое сжатие моногородов. Хорошо спланированная политика управляемого сжатия кризисных моногородов обойдется в 20–33 млрд руб. в зависимости от масштабов переселения (от 40 до 60% населения). Это в 5–6 раз дешевле, чем их ликвидация, общие расходы на которую могут составить около 120 млрд рублей. Политика управляемого сжатия позволит вернуть в экономическую деятельность 45–50 тыс. человек, многие из которых являются квалифицированными работниками с хорошими навыками к переобучению»,— говорится в докладе.

По данным источника "Власти" в правительстве, перевоз одного человека из безнадежного моногорода обойдется бюджету в 1 млн рублей.

Второе ключевое предложение «Базэла» касается тех городов, где градообразующее предприятие работает стабильно, но у городской экономики нет потенциала для диверсификации. В таких городах нужно реализовывать программы «малых дел», направленные на точечное решение инфраструктурных и социальных проблем (поддерживать социальные стандарты, модернизировать ЖКХ, благоустраивать город, развивать сферу услуг и пр.). Это позволит предотвратить деградацию городов и предотвратить отток трудоспособного населения, что рано или поздно может начать угрожать деятельности предприятия. По оценке «Базэла», решение самых насущных проблем в кризисных городах такого типа потребует в ближайшие три года 1,5-2,0 миллиарда рублей.

В связи с тем, что не во всех городах возможна диверсификация экономики, «Базэл» предлагает разделить программу помощи моногородам на две части. В тех городах, где у городской экономики есть потенциал для диверсификации, надо сосредоточиться на стимулировании инвестиционной активности. В тех городах, где у городской экономики нет потенциала, нужно сосредоточиться на устранении негативных эффектов от закрытия или консервации предприятий и поддержание работоспособности городского хозяйства и минимальных социальных стандартов. Такой подход поможет решить проблемы моногородов, эффективно используя государственные средства.

Однако переселение и даже сжатие моногородов наверняка вызовет волнения. По словам источника "Власти", в 2013 году рабочая группа по моногородам попросила ФСО, проводящую закрытые опросы населения, опросить жителей самых проблемных моногородов на тему возможного переезда. Положительно высказались всего 30% опрошенных. "Есть люди, которые уже и вправду никуда не могут переехать в силу возраста. А есть проблема менталитета — когда люди не переезжают, поскольку уверены, что государство их все равно спасет",— негодует один из собеседников "Власти". "Решение о переезде на новое место никогда не будет простым,— согласен управляющий партнер McKinsey по России Виталий Клинцов.— Есть старшее поколение, которому, скорое всего, очень сложно найти новую работу, оно вообще консервативно. В работе с такими людьми велика роль государства, но ответственность может взять на себя и крупный бизнес, который получал прибыль от заводов раньше. Более молодые люди должны брать ответственность на себя. Если мы хотим видеть Россию конкурентной, должен произойти сдвиг в сознании, повыситься ответственность граждан за собственную судьбу, за собственный успех".

По словам Клинцова, в мировой практике существуют несколько простых мер, которые помогут повысить мобильность населения, что критически важно для решения проблемы моногородов: "Нужен рынок дешевого арендного жилья, развитие которого следует стимулировать налогами, упрощением административных процедур, вообще выводить его в "белый" режим. Необходима развитая система переквалификации персонала. У нас в целом уровень образования в стране позволяет это сделать. Можно дополнить существующую сеть специальных учебных заведений и расширить линейку специальностей, причем не обязательно разрабатывать образовательные программы с нуля — в современном мире можно купить готовую программу. Нужно хорошее агентство по трудоустройству на национальном уровне. Такое агентство устраняет информационную асимметрию. Где-то есть спрос на рабочих определенных специальностей. И где-то есть специалисты, которые отвечают требованиям работодателей. Но интернет-сайты, ищущие кандидатов для заполнения вакансий, не справляются полностью. Должен быть портал с хорошим классификатором по специальностям".

Кроме того, судя по мировой практике, государству придется вложиться в обучение управленческих кадров в моногородах и регионах. "Важно создание квалифицированной команды на местах для управления проектом,— отмечает Клинцов.— Сложно рассчитывать, что какой-то градоначальник возьмет и составит грамотную программу развития моногорода, потому что это отдельная технология. Нужна команда профессионалов, владеющих такой технологией, которая будет выезжать на место и изучать каждую конкретную ситуацию. Есть масса аспектов, где квалификация кадров крайне важна. Например, как вести переговоры с якорными инвесторами, какие льготы следует давать, а какие — нет". Сейчас таких навыков у властей моногородов нет. По данным "Власти", рабочая группа обсуждает идею обучения руководства моногородов технологиям управления подобными территориями за счет государства. В России подобным опытом обладает пока только школа "Сколково", которая делала подобные программы по заказу компании СУЭК.

Наконец, как показывает опыт моногородов вроде Надвоиц, важным условием успеха становится информационная открытость. "Часто мы видим прекрасные программы, государство делает серьезные инвестиции, которые тем не менее не в полной мере оцениваются населением, потому что люди не совсем понимают, что происходит,— отмечает Клинцов.— Надо объяснять людям что, почему и как".