Новые правила формирования Госдумы

Новый закон о выборах в Госдуму должен решить две задачи: максимально законсервировать существующую партийную систему, сохраняя при этом все декларированные ранее изменения в сторону многопартийности и доступности выборов.

Елизавета Сурначева

За самый важный законопроект собственного политического будущего депутаты Госдумы голосовали немногочисленно, при полупустом зале. Большого стимула тратить рабочий день на обсуждение шестисот поправок ко второму чтению законопроекта у представителей всех четырех парламентских фракций не осталось: документ был согласован до последней запятой и в общей концепции устраивал абсолютно все фракции, являясь консенсусным решением парламентских старожилов и Кремля. Несколько депутатов безнадежно предлагали свои поправки (снижение избирательного барьера, увеличение допустимой доли брака в подписных листах, упразднение досрочного голосования и подписных листов), на что председатель комитета по госстроительству Владимир Плигин, главный спикер и защитник всех избирательных реформ, предложил "оставить все как есть". На том и проголосовали.

Правила выборов в нижнюю палату парламента теперь будут такими. Половина (225 депутатов) будет избираться по партийным спискам. Еще половина — по мажоритарным округам. Одномандатник может быть выдвинут как партией, так и в порядке самовыдвижения.

Партиям для участия в выборах в Госдуму придется либо доказать собственную состоятельность как политической силы, либо собрать 200 тыс. подписей избирателей (при этом не более 7 тыс. подписей в каждом из округов). Доказательством партийной состоятельности будет считаться либо наличие депутатов от партии в нынешней Думе, либо трехпроцентный результат на предыдущих выборах, либо же наличие хотя бы одного депутата, прошедшего по партийным спискам, в законодательном собрании хотя бы одного региона.

Таким образом, учитывая сегодняшний "мандатный зачет" зарегистрированных партий, если бы выборы депутатов Госдумы состоялись в ближайшее воскресенье, от сбора подписей были бы освобождены 12 политических сил: ЕР, КПРФ, СР, ЛДПР, "Яблоко", "Патриоты России", "Гражданская платформа", РПР-ПАРНАС, "Правое дело", "Коммунисты России", "Родина" и Российская партия пенсионеров за справедливость.

Всем остальным для выдвижения как единого списка, так и кандидатов по мажоритарным округам от партии придется собрать 200 тыс. подписей за 30 дней.

На идее мандата в заксобрании в качестве пропуска на думские выборы законодатели не остановились: согласно внесенному на прошлой неделе законопроекту, партии смогут принимать участие в выборах в законодательные собрания только в случае, если уже получили мандат на муниципальных выборах в том же регионе (в противном случае партии опять же надо собирать подписи избирателей). То есть в случае оперативного принятия всех законопроектов новой политической партии, которая не захочет собирать подписи избирателей в преддверии думских выборов, придется до 2016 года победить сначала на муниципальных, потом на региональных выборах.

Одномандатникам придется еще тяжелее: в случае если кандидат по мажоритарному округу выдвигается партией, не удовлетворяющей вышеупомянутым требованиям, или же выдвигается самостоятельно, ему придется собирать подписи избирателей: законом установлена норма в 3% от численности избирателей в округе, или 3 тыс. голосов в случае, если в округе голосует меньше 100 тыс. человек (таких субъектов в России два — Чукотский и Ямало-Ненецкий автономные округа, в каждом около 30 тыс. избирателей). В первом чтении эта норма была намного меньше и предполагала необходимость лишь 0,5% от числа избирателей для сбора подписей.

Кремль пошел навстречу старым партиям: законодательство о выборах изменили с тем, чтобы усложнить вхождение на выборы всем новым партиям

Кроме того, в законе теперь прописана норма об ограничении на участие в выборах лицам с погашенной или отбытой судимостью: 10 лет для судимых по тяжким и 15 лет для судимых по особо тяжким преступлениям. Для тех же, кто этот срок уже перерастет и сможет баллотироваться, в бюллетенях и подписных листах все равно будет обязательно указан этот факт биографии.

Очередное изменение правил думских выборов не неожиданность: законодательство менялось к каждому избирательному циклу на протяжении последних десяти лет. Даже планы на недавний 2011 год менялись слишком резко, а вместе с ними изменялся и закон о выборах депутатов. Отказ от бренда СПС в 2009 году и замена его "Правым делом" во главе с Леонидом Гозманом и Борисом Титовым несколько лет рисовали слабые перспективы для новой, "системной", правой партии. По инициативе Дмитрия Медведева, специально для малых непарламентских партий (коих на тот момент было три) придумали "приставную скамейку" в Думе: при высоком проходном барьере в 7% голосов предлагалось отдать один мандат тем партиям, которые наберут от 5% до 6%, и два мандата — для тех, кто наберет от 6% до 7%.

В начале 2011 года "Правому делу" подобрали нового лидера, Михаила Прохорова, от которого кремлевские демиурги успешно избавились в сентябре этого же года. Из более-менее перспективных партий в Думу пошли все те же привычные ЛДПР, КПРФ, СР и "Единая Россия", а ни одна из трех непарламентских партий, участвовавших в выборах ("Правое дело", "Яблоко" и "Патриоты России") не дотянула даже до вожделенных 5-7% и одного-двух мандатов.

Либерализация политической системы была объявлена после массовых митингов против фальсификаций на думских выборах, прошедших в 2011-2012 годах. Отбывающий последние месяцы президентства Дмитрий Медведев предложил масштабное упрощение партийных и выборных правил: максимально облегчить процедуру регистрации партий, изменить правила выборов в Думу, вернуть губернаторские выборы.

Закон "500 человек — уже партия" многие сразу называли неудачным: слишком малое число людей для регистрации партии, заведомое появление спойлеров и фейков и засорение системы. Но политическая воля еще была тверда, и отзывать закон или ужесточать его при принятии было бы публичным откатом от заявленной стратегии открытости и всеобщего доступа. В итоге на сегодняшний день в Минюсте зарегистрированы 75 политических партий самого разного толка, новых действительно сильных проектов из них почти не появилось, на региональных заксобраниях стали побеждать откровенные спойлерские структуры, а кремлевские кураторы стали думать, как отсеять систему, не закрывая партии.

Второй проблемой волны либерализации системы стал закон Медведева о новых выборах в Госдуму: он предполагал создание 225 избирательных округов с отдельным партийным списком в каждом округе. Система была столь сложна и запутанна, что законопроект (редкое событие для президентской законодательной инициативы) благополучно похоронили в нижней палате и позже отозвали. Политическая воля была вновь озвучена Владимиром Путиным в послании Федеральному собранию 2012 года: выборы в Госдуму должны проходить по смешанной системе, 225 депутатов избираются по партийным спискам, 225 — по одномандатным округам, с правом на самовыдвижение (то есть без участия политических партий). Наконец, всеобщие прямые выборы губернаторов, декларированные в 2012 году, быстро упорядочили, введя норму о необходимости прохождения кандидатами так называемого муниципального фильтра — сбора подписей муниципальных депутатов.

Теперь, когда новые партии себя не проявили, Кремль пошел навстречу старым партиям: законодательство о выборах изменили с тем, чтобы усложнить вхождение на выборы всем новым партиям.

Сложность для "новичков" — как партий, так и самовыдвиженцев — заключается, во-первых, в самой процедуре сбора подписей: недостоверные подписи долго являлись одной из самых распространенных причин для отказа в регистрации независимым кандидатам. Вплоть до того, что результаты графологической экспертизы, которая делала вывод о недостоверности подписи избирателя в подписном листе, ставились избирательной комиссией выше показаний самого подписавшегося.

И если 200 тыс. подписей в 29 округах для партии с широкой партийной структурой могут не быть большой проблемой, то для самовыдвиженца собрать 3% подписей за несколько недель довольно проблематично. При общем количестве избирателей около 100 млн человек, 3% избирателей от среднего округа — это около 14 тыс. человек, приводит подсчет эксперт по избирательному праву Андрей Бузин. Собрать более 14 тыс. подписей за полтора месяца технически очень сложно. Кроме того, норма о трех процентах противоречит федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав" (в нем до сих пор значится норма в 0,5%), а юридически этот закон выше закона о выборах в Думу. Правда, добавляет Бузин, пример изменения закона о выборах поперек закона "Об основных гарантиях..." уже был в 2005 году.

Сбор подписей в итоге несет риски не только для партий, которым на основании проверки подписей легко отказывают в регистрации, но и для власти: любой отвергнутый избиркомом кандидат, вне зависимости от подлинности предоставленных подписей, всегда заявит о политическом давлении. И в этом случае идеальным выходом для всех могло бы стать введение избирательного залога (отмененного для думских выборов в 2009 году): кандидат или партия могут внести определенную сумму, которая не возвращается в случае, если он не набрал определенного количества голосов.

Спорной в смысле эффективности выглядит введенная норма о запрете на участие в выборах лиц со снятой и погашенной судимостью. Согласно этой статье, в следующих выборах не смогут принять участие, например, оппозиционер Алексей Навальный (сможет поучаствовать в выборах в 2028 году — через пять лет у него будет погашена судимость, а еще 10 лет ему будет запрещено участвовать в выборах) и экс-глава ЮКОСа Михаил Ходорковский (который сможет избираться не раньше 2032 года). Зато все эти ограничения никак не помешают поучаствовать в выборах красноярскому авторитетному предпринимателю Анатолию Быкову: срок давности его погашенной судимости истекает уже в 2015 году. А отделение возглавляемой им в Красноярске партии "Патриоты России" (которая получила приличную фракцию на последних региональных выборах) вполне позволит ему выдвигаться и участвовать в выборах 2016 года без сбора подписей.

Наконец, многоуровневая система фильтрации партий, муниципалитет--заксобрание--Дума, вообще не имеет аналогов в международном избирательном праве. Действительно, во многих странах существуют преференции, освобождающие партии от сбора подписей в случае наличия результата на предыдущих выборах. Но нигде основанием для освобождения от сбора подписей (а фактически — беспрепятственным пропуском на выборы) не является наличие у партии депутата законодательного собрания.

"У нас подход был очень простой. Мы говорили, что у партий помимо прагматической задачи победы на выборах есть общественная миссия, они должны решать задачи народного представительства,— говорит глава Фонда развития гражданского общества Константин Костин, в чьем докладе в конце 2013 года и была предложена система пересмотра статуса партий в зависимости от их участия в региональных выборах.— Для этого партии должны ходить на выборы, а выборы должны быть результативны. Система регистраций партий должна быть открытая, но по мере работы им должны предъявляться квалификационные требования".

"Это похоже на ужесточенную систему российских выборов до 2003 года. И не похоже ни на одну из западных систем"

Кроме того, защитники и разработчики поправок неоднократно подчеркивали, что эта норма укрепит развитие партийной системы: партии будут активнее участвовать в местных выборах, а добившись результата в регионах, будут увереннее чувствовать себя и на федеральном уровне.

"Укрепление партийной системы" происходит одновременно с законодательным разрушением ее на региональном же уровне: совсем недавно был принят закон, согласно которому регионы могут устанавливать планку вплоть до 75% одномандатников в региональном заксобрании (для Москвы и Санкт-Петербурга планка повышена и вовсе до 100%, и Москва своим правом уже воспользовалась). То есть для того, чтобы бороться за власть в регионе при такой системе выборов, не будет выгодно и целесообразно создавать партии, а намного проще избирать множество одномандатников и формировать с ними фракцию. Эта норма, конечно, не мешает малым партиям участвовать в выборах региональных парламентов и получать свои 5% голосов и один мандат, но лишает их стимула к участию. "Норма была введена скорее для уступки региональным властям,— говорит близкий к разработчикам законопроекта эксперт.— Когда партия получает 5% голосов, скорее всего, она получит один мандат при любой пропорции списков и одномандатников. А вот когда партия получает 7%, то разница при распределении в семи процентах от 25% мандатов и семи процентах от 75% мандатов колоссальна, чем меньше распределяется мандатов по спискам, тем больше, вероятно, отойдет победителю".

При этом важно, что по принятому закону наличие у партии одномандатника в региональном парламенте не освободит ее от сбора подписей на федеральном уровне, если партия захочет принять участие в выборах в Государственную думу: закон освобождает от подписей лишь партии, у которых к распределению мандатов был допущен список. Так, например, если в выборах в Мосгордуму (которые пройдут полностью по мажоритарной системе) примет участие какая-либо из новых партий, выдвинет своих кандидатов, и один из них даже победит в одном из округов, это еще не даст партии права на участие в думских выборах в 2016 году без сбора 200 тыс. подписей.

Наконец, для более активной и продуктивной работы на земле было бы логичнее введение статуса, например, региональных партий, которые, по сути, перестали существовать после 2001 года, когда по новому закону политические партии обязали иметь только общероссийский статус. Создание региональных партий нецелесообразно, чтобы не создавать предпосылок для политических спекуляций на национальных чувствах и гордости за малую родину, возражает Костин.

Общий смысл нововведений — не столько ограничение для похода в Думу новых партий (большинство из них и так свои 5% вряд ли набрали бы), сколько максимальные ограничения для прохождения в Думу независимых одномандатников, подводит итог Бузин, именно это является основным замыслом реформы. "Это похоже на ужесточенную систему российских выборов до 2003 года,— говорит эксперт.— И не похоже ни на одну из западных систем. Конкретнее она напоминает избирательные системы стран СНГ. Ни на французскую, ни на германскую, ни на американскую не похоже по одной простой причине: нет субъектов выдвижения, которые могли бы свободно и конкурентно участвовать в выборах".