Когда экономическое давление не достигает цели

В 3586 раз выросли цены на продукты сельского хозяйства в блокадной Югославии в течение одного лишь 1993 года. Международные санкции могут привести к печальным последствиям почти в любой стране, но не к смене правящего режима. К тому же в последнее время в мире вошли в моду "умные санкции", нацеленные на отдельных государственных функционеров, которые даже не всегда замечают, что их в чем-то ограничили.

КИРИЛЛ НОВИКОВ

Мечта пацифиста

Идея давления на чужие правительства с помощью экономических санкций возникла давно. Принято считать, что санкции были изобретены в 432 году до н. э. вождем афинских демократов Периклом. Афинянам не нравилось, что город Мегары укрывал беглых афинских рабов, и в конце концов они запретили мегарским купцам торговать на территории всего Афинского морского союза, в котором тогда состояла половина Греции. Мегары несли колоссальные убытки, однако санкции вскоре ударили по самим афинянам. Богатый Коринф и грозная Спарта вступились за мегарцев, поскольку не хотели, чтобы Афины в одиночку решали, кому можно торговать, а кому нет. Дело закончилось грандиозной Пелопонесской войной, которую Афины проиграли. С тех пор наиболее прозорливые политики знали: экономические санкции эффективны лишь тогда, когда вводятся против государства, которое можно победить на поле боя.

Со времен Перикла запреты на торговлю вводились несметное количество раз, однако санкции в их современном виде появились лишь в ХХ веке. До того экономическое давление на чужое правительство можно было организовать лишь двумя способами: с помощью эмбарго и с помощью военной блокады. Объявив эмбарго, страна закрывала свои порты для кораблей враждебной державы, запрещала ввоз ее товаров и иногда захватывала имущество ее торговцев. В военное время страна могла послать флот, чтобы блокировать порты противника, или же попытаться не пускать во вражеские гавани корабли нейтральных государств со стратегическими грузами. Ни о каком замораживании счетов или запрете инвестировать в чужую экономику речи не шло. Однако в начале XIX века представления о возможностях экономического давления на политических противников начали расширяться. В те времена некоторым специалистам по морскому праву пришло в голову, что блокаду портов можно осуществлять без объявления войны, ведь для того, чтобы остановить торговое судно, его вовсе не обязательно топить или брать на абордаж. Достаточно будет, если военный корабль просигналит торговцу и вежливо попросит его изменить маршрут. Идея пришлась по душе правительствам Англии и Франции, которые располагали гигантской морской мощью. Теперь в их руках был инструмент, с помощью которого можно было привести к повиновению любое небольшое государство, не выступая при этом в роли агрессора. Вскоре европейские державы пустили этот инструмент в ход.

В 1821 году в Греции началось восстание против турецкого господства, и вскоре вся Европа прониклась симпатией к борьбе потомков древних эллинов. В 1827 году Англия, Франция и Россия, имевшая собственные интересы на Балканах, подписали Лондонскую конвенцию — фактически договорились принудить Османскую империю к миру с восставшими греками. Чтобы заставить турок быть посговорчивее, к греческим берегам отправилась англо-франко-русская эскадра, в задачу которой входило прекратить переброску турецких военных грузов. При этом державы не объявляли войну Стамбулу, и флоту было приказано не открывать огонь. Впрочем, мирная фаза операции завершилась довольно быстро. 8 октября 1827 года объединенная эскадра попыталась блокировать турецко-египетский флот в Наваринской бухте, но турки убили посланных к ним парламентеров и открыли огонь. Османский флот в результате был уничтожен, и Греция уже через два года получила независимость. С той поры практика мирных блокад стала частью международных отношений.

Впервые мирная блокада не вылилась в военные действия в 1837 году, когда британский флот блокировал берега Новой Гранады (современная Колумбия) с тем, чтобы добиться освобождения британского консула, осужденного за уличную поножовщину. В следующем году уже французский флот блокировал побережье Мексики. Вскоре французы точно так же блокировали Буэнос-Айрес, дабы защитить интересы своих соотечественников, ведших дела в Аргентине. Великие державы еще не раз прибегали к мирным блокадам, жертвами которых всякий раз становились слабые государства, не способные дать вооруженный отпор.

Какими бы мирными ни были блокады, они всегда, по сути, являлись военными операциями, и выстрелы время от времени все-таки звучали. В конце XIX века все большую популярность приобретали идеи пацифистов — они мечтали о мире, в котором никто больше не будет бряцать оружием. Именно в их среде родился термин "санкции". Лидер бельгийских пацифистов профессор Анри Лафонтен предложил разработать международный механизм наказания агрессоров. Поджигателей войны планировалось изолировать с помощью международного эмбарго. Применение такого механизма Лафонтен и называл санкциями, но на рубеже веков великие нации были слишком увлечены гонкой вооружений, чтобы прислушаться к призывам пацифиста. Зато после окончания Первой мировой войны они оказались весьма актуальными, и у идеи санкций появились влиятельные сторонники. В 1918 году французский политик Леон Буржуа призвал сформировать "сообщество наций", которое могло бы применять экономические санкции в отношении "строптивых государств". Другим сторонником санкций оказался президент США Вудро Вильсон, он предлагал в будущем подвергать полному бойкоту любую страну-агрессора. Вильсон считал, что наказание должны понести все граждане провинившейся страны. Предполагалось, что они будут лишены возможности вести дела и даже общаться с жителями других стран. Радикальные предложения Вильсона не нашли поддержки, а вот Леон Буржуа стал не только одним из разработчиков устава Лиги Наций, но и председателем Совета Лиги в 1920 году. С его подачи санкции были признаны основным инструментом воздействия на потенциальных агрессоров.

Африканские страсти

Лига Наций не имела собственных вооруженных сил, и ее решения должны были претворять в жизнь великие державы. У каждой из держав были собственные геополитические интересы, и потому они с радостью поддерживали санкции лишь в том случае, если этим интересам ничто не угрожало. Так, когда в 1925 году после небольшого пограничного инцидента Греция вторглась на территорию Болгарии, Лига пригрозила грекам санкциями, и те отступили, понимая, что любая крупная страна обойдется без торговли с ними. Зато, когда Италия в 1935 году напала на Абиссинию (Эфиопию), реакция держав, имевших тесные торговые связи с Римом, оказалась совершенно иной.

Абиссиния, как и Италия, была членом Лиги Наций, поэтому в ответ на вторжение итальянцев Лига была обязана ввести санкции в соответствии со своим уставом. 11 ноября 1935 года Совет Лиги объявил о запрете на поставки в Италию оружия, свинца, олова, хрома и каучука. Алюминий тоже запретили, хотя его запасов в Италии хватало с избытком. А вот нефть и уголь, без которых воевать было совершенно невозможно, под санкции не попали. Членам Лиги Наций рекомендовалось свернуть финансовые операции с итальянскими фирмами, а также сократить импорт итальянских товаров. Все эти меры не только не помешали фашистам захватить Эфиопию, но даже в чем-то помогли. Во-первых, экономическим идеалом фашизма была автаркия, то есть максимальная независимость от международной торговли и иностранного капитала, соответственно, санкции помогли режиму консолидировать управление экономикой. Во-вторых, санкции давали в руки Муссолини новые пропагандистские козыри. Диктатор и так не уставал клеймить двойные стандарты западных противников: почему это Англии и Франции можно иметь колонии, а Италии нельзя? Теперь же он мог произносить речи о том, что коварные враги хотят лишить Италию плодов ее победы. Наконец, Италия укрепила экономические связи со своими будущими союзниками, поскольку Германия, Австрия и Венгрия продолжали торговать с Италией. США, кстати, тоже продолжали вести дела с итальянцами. В итоге Эфиопия была аннексирована, а санкции против Италии были официально сняты 4 июля 1936 года, что, впрочем, не помещало Италии выйти из Лиги Наций в декабре 1937-го. В последующие годы аннексия Абиссинии была признана почти всеми государствами мира, включая Великобританию и Францию. А вот санкции США против Японии оказались слишком действенными. Лишившись поставок нефти, Япония почувствовала, что ее загоняют в угол, и атаковала Перл-Харбор.

После Второй мировой войны Лигу Наций сменила ООН, которая также имела право на санкции в отношении государств, нарушающих базовые принципы взаимоотношений мирового сообщества. Однако реальные санкции по-прежнему могли вводить лишь великие державы, располагавшие значительными военными и экономическими ресурсами. Например, западные страны успешно тормозили технологическое развитие СССР и его союзников. В 1949 году был создан Координационный комитет по экспортному контролю (КОКОМ), в который вошли 17 государств, включая США, Великобританию, Канаду, Австралию, Францию, ФРГ, Японию и др. КОКОМ решал, какие товары и технологии можно поставлять за железный занавес, а какие — нет. КОКОМ был распущен только в 1994 году, когда на Востоке уже некого было сдерживать.

В то же время США порой вводили санкции даже против союзников. Когда в 1956 году Великобритания, Франция и Израиль вторглись в Египет, чтобы сорвать национализацию Суэцкого канала, в ООН разразилась буря возмущения, причем СССР недвусмысленно угрожал Западу ядерной войной. США также потребовали от своих союзников прекратить агрессию, пригрозив весьма болезненными санкциями. Британия, оказавшаяся на пороге бюджетного кризиса, намеревалась взять кредит у МВФ, но США заблокировали финансовую помощь. К тому же американский президент Дуайт Эйзенхауэр пригрозил начать распродажу стерлинговых облигаций, что неминуемо обрушило бы курс британской валюты. Британский канцлер казначейства Гарольд Макмиллан сообщил премьеру Энтони Идену, что через несколько недель после падения фунта Великобритания не сможет закупать энергоносители и необходимое продовольствие, так что производство встанет, а британцы начнут голодать. Возможно, Макмиллан несколько сгущал краски, однако угрозы подействовали, и британцы вывели войска из Египта. Израилю США тоже пригрозили санкциями, и израильтяне тоже покинули Синайский полуостров. Тем самым США не только добились международной разрядки, но и утвердились в роли гегемона западного мира, доказав, что без их соизволения никто не имеет права вторгаться на чужую территорию. Впрочем, американские санкции против Кубы не имели успеха, поскольку помощь Острову свободы предоставила другая сверхдержава — Советский Союз.

Когда же великие державы не проявляли большого интереса к санкциям, никакие резолюции ООН не могли серьезно повлиять на развитие событий. В 1960 году в южноафриканском Шарпвиле полиция расстреляла толпу протестующих — погибло 69 черных африканцев. Совет Безопасности ООН осудил апартеид и принялся разрабатывать санкции против расистского режима. В 1963 году Совбез рекомендовал всем странам мира воздержаться от поставки оружия и военной техники в ЮАР. Запрет стал обязательным лишь в 1977 году, что, впрочем, нисколько не ослабило южноафриканский режим. В ответ на оружейное эмбарго Южная Африка создала собственную военную промышленность и вскоре уже обеспечивала себя оружием, техникой и амуницией и даже стала их экспортировать. С 1968 года ООН ввела против ЮАР культурные и спортивные санкции. В частности, южноафриканские спортсмены больше не могли участвовать в международной спортивной жизни, что вызывало досаду у африканеров, но отнюдь не могло побудить их отказаться от апартеида.

Между тем общественное мнение в странах Запада все решительнее осуждало расистский режим. После жестокого подавления беспорядков в южноафриканском Соуэто в США и Европе началась массовая кампания за "деинвестирование", то есть за вывод капиталов из ЮАР. Американские студенты и профессора требовали от своих университетов прекратить сотрудничать с фирмами, ведущими бизнес в ЮАР. Вскоре гражданские активисты требовали от банков и пенсионных фондов вывести активы из страны победившего апартеида. Наконец, посольство ЮАР в Вашингтоне начали осаждать лидеры афроамериканских организаций и прочие борцы за равноправие. К началу 1980-х годов это движение было уже невозможно игнорировать, и перед конгрессменами встал вопрос о введении действенных санкций против ЮАР.

В 1986 году Конгресс США принял Закон о всесторонних мерах против апартеида и даже преодолел вето, наложенное президентом Рейганом. Отныне американским фирмам запрещалось делать инвестиции в ЮАР, покупать южноафриканские товары, включая уран, сталь и кальмаров. За год до того аналогичные санкции были приняты Европейским экономическим сообществом. С 1987 года американские фирмы, работавшие в ЮАР, потеряли право на частичное возмещение налогов, уплаченных в южноафриканскую казну, и, таким образом, теперь подвергались двойному налогообложению. Впрочем, некоторые санкции было легко обойти. В частности, европейцам запрещалось вывозить из ЮАР золотые монеты, но не золотые слитки. К тому же существовало множество серых схем, позволявших наладить торговлю через третьи страны, не участвовавшие в санкциях. С 1985 по 1989 год южноафриканский экспорт даже вырос на 26%, однако ущерб все равно был значительным. Сразу после объявления санкций началось бегство капитала из страны. В 1985 году из ЮАР было выведено 9,2 млрд рандов, в 1986-м — 6,1 млрд, в 1987-м — 3,1 млрд, в 1988-м — 5,5 млрд и т. д. В середине 1980-х годов убытки южноафриканской экономики из-за санкций ежегодно составляли около $350 млн, или 0,5% ВВП. Южноафриканская пропаганда утверждала, что африканеры быстро научились жить в режиме внешнего давления, и отчасти так оно и было. Однако экономика ЮАР быстро теряла конкурентоспособность, и с годами негативный эффект только усиливался. Так или иначе, после введения санкций апартеид не продержался и десяти лет — в 1994 году в стране сменился режим.

Месть в обмен на продовольствие

В 1990-е годы США остались единственной мировой сверхдержавой, а значит, эффект от их санкций больше не мог быть уравновешен советской помощью, как это было в случае с Кубой. Америка стала вводить санкции с удвоенной энергией под самыми разными предлогами. К примеру, в 1996 году Белиз, Вануату, Венесуэла, Италия, Колумбия, Коста-Рика, Мексика, Панама и Япония находились под американскими санкциями за то, что вели промысел китов и дельфинов. В одном лишь 1997 году США ввели санкции против 85 государств. Однако такие меры работали не всегда. Санкции против Ирана были введены с 1979 года. После захвата посольства США в Тегеране радикально настроенными студентами Америка запретила своим гражданам и компаниям вести бизнес в Иране и заморозила все иранские счета в своих банках. В 1984 году США запретили международным финансовым организациям давать кредиты Тегерану, а в 1987-м прекратился всякий товарообмен между странами. Однако иранский режим и не думал падать. Санкции в первую очередь били по предпринимателям, работавшим с американскими фирмами, то есть по прозападным кругам иранского общества. Чем больше эти слои маргинализировались, тем крепче становился иранский "капитализм мулл". Корпус стражей исламской революции, против которого были направлены многие санкции, и вовсе превратился в процветающую корпорацию, имеющую интересы во всех важных отраслях национальной экономики. Но главное — Иран по-прежнему имел возможность поставлять нефть и газ на внешние рынки. В 1990-е годы в нефтяную отрасль были допущены иностранные компании, включая французские Total и Elf Aquitaine, а также итальянскую Eni. Американских среди них не было.

Похожая ситуация сложилась в Ираке, против которого международные санкции были введены сразу после аннексии Кувейта в 1990 году. Санкции были чрезвычайно суровы и практически полностью блокировали внешнюю торговлю страны. Результаты стали катастрофическими для населения, но не для Саддама Хусейна и его партии БААС. В Ираке возник тяжелый продовольственный кризис. По данным ООН, с 1991 по 1995 год в стране от недоедания и нехватки медикаментов погибло около полумиллиона детей. Однако власти обратили бедствие себе на пользу. Правительство наладило выдачу продовольственных пайков — по 1 тыс. калорий на человека ежедневно. Тем самым обнищавшее население оказалось в полной зависимости от государства и начало видеть в Хусейне кормильца и покровителя. В американцах оно, разумеется, видело только врагов, в чем те окончательно убедились вскоре после вторжения 2003 года. В 1995 году положение несколько улучшилось, поскольку ООН ввела в действие программу "Нефть в обмен на продовольствие", позволявшую Ираку продавать нефть и закупать продукты и медикаменты. После этого надежды на свержение Саддама внутренней оппозицией рухнули, поскольку диктатор приписал себе все заслуги в деле преодоления блокады.

Другим объектом длительных международных санкций стала Югославия, которую Запад стремился ослабить в надежде прекратить балканское кровопролитие. В 1991 году Совбез ООН запретил поставки оружия режиму Слободана Милошевича, в 1992 году он же ввел полное торговое эмбарго в отношении Югославии. Были заморожены все финансовые операции государства, остановлено авиасообщение, научное и спортивное сотрудничество. Гражданам стран--членов ООН было запрещено вступать в какие-либо деловые контакты с гражданами Югославии. Вскоре был запрещен даже транзит грузов через югославскую территорию. В отличие от Ирака в СРЮ с самого начала санкций разрешалось ввозить продовольствие и медикаменты, но намного легче от этого не было.

Для Югославии санкции обернулись настоящей катастрофой. Уже за первые три месяца блокады промышленное производство страны упало на 40%. Падение уровня жизни продолжалось год за годом. В 1991 году ВВП на душу населения составлял $1766, в 1992-м — $1302, а в 1993 году — всего $908. Инфляция в 1993 году составила миллион процентов. С декабря по ноябрь цены увеличились в 1790 раз, причем продукты сельского хозяйства подорожали в 3586 раз. Средняя зарплата упала ниже $6. Все это спровоцировало массовый исход из страны ученых и квалифицированных специалистов. Вместе с тем надежды Запада на то, что обнищавшее население поднимется против Милошевича, не оправдались. Сербский исследователь Милица Делевич, которая в те годы находилась в Белграде, пишет: "Нищета, растущая из-за санкций, сделала людей более терпимыми по отношению к авторитарному и тоталитарному режиму, что делало демократизацию еще более трудным делом". В стране происходило то же, что было в Иране и Ираке, которые тоже пытались демократизировать с помощью голода и обнищания. Все, кто мог оказать реальное сопротивление режиму, разорялись и теряли общественный статус, зато могущество государственных функционеров, занимавшихся распределением пайков и прочих скудных благ военного времени, неудержимо росло. Лучшие люди бежали за границу, зато потребители социальной помощи превращались в послушных клиентов режима. В конце концов режимы в Югославии и Ираке все же сменились, но произошло это после прямой военной интервенции стран Запада, а вовсе не в результате санкций.

Наконец, санкции нередко били по тем странам, которые их вводили. После того как в 1991 году на Гаити был свергнут законно избранный президент, США, а затем и ООН ввели санкции против этой страны, которые полностью разрушили и без того не самую сильную экономику. Единственными товарами, разрешенными к ввозу на Гаити, оказались гуманитарные грузы, так что самым выгодным бизнесом в стране сделался бандитизм — должен же был кто-то захватывать продовольствие и продавать его на черном рынке. Крушение гаитянской экономики породило волну беженцев, хлынувшую в США. Однако беженцы были не единственной проблемой Америки, вызванной санкциями. В одном только 1995 году компании в США недополучили из-за санкций от $15 до $19 млрд, а экономика недосчиталась около 200 тыс. рабочих мест. Санкции, как оказалось, имели также обратное действие, и порой оно было сильнее прямого, направленного на политического противника.

"Умные санкции"

Убытки, которые несли западные компании в связи с международными санкциями, заставляли политиков искать максимально дешевый способ наказывать неугодные режимы. В 1997 году генсек ООН Кофи Аннан заявил, что этот механизм нужно улучшить таким образом, чтобы санкции, направленные против правительства, не становились причиной гуманитарных катастроф. В результате появилась концепция "умных санкций", направленных против конкретных лиц. Чаще всего такие санкции включали в себя замораживание счетов в банках, а также запрет на путешествия. Например, в черный список попали 600 сторонников Слободана Милошевича, которые лишились своих денег, а также возможности посещать страны ЕС. Персональные санкции были введены и против полковника Муаммара Каддафи. Впрочем, как выяснилось после свержения лидера ливийской джамахирии, он не слишком страдал от финансовых рогаток. Некоторые счета диктатора не были заморожены просто потому, что никто до сих пор не знает, как правильно писать его имя латиницей. Счета открывались на имя Gaddafi, Qaddafi, Gathafi, Kadafi, Gadafy и прочих господ, а банкиры не видели или скорее не хотели видеть, что все это один и тот же человек.

Другой жертвой "умных санкций" стал лидер Зимбабве Роберт Мугабе. Запрет на путешествия в Европу коснулся самого Мугабе, его семьи и 200 человек из его окружения. Счета 40 компаний, действовавших на территории ЕС и связанных с лидером Зимбабве и его людьми, были заморожены. Возможно, кто-то из чиновников, попавших в черный список, понес какие-то личные потери, но при этом каждый из них знал, что всем своим богатством и влиянием он обязан Мугабе. Поэтому личная власть зимбабвийского лидера нисколько не пошатнулась.

Пожалуй, самыми "умными" оказались санкции против Северной Кореи, полюбившей ядерный шантаж как политический прием. В 2006 году Совбез ООН в ответ на ядерные испытания ввел санкции против КНДР, включавший запрет на поставку в страну предметов роскоши. В Северную Корею отныне запрещалось ввозить часы Rolex, мотоциклы Harley Davidson, гаджеты Apple, коньяк Hennessy, а также плазменные телевизоры, электрические скутеры, сигареты и многое другое. Список запрещенных товаров составлялся на основе слухов о личных пристрастиях товарища Ким Чен Ира. Американский представитель в ООН Джон Болтон даже пошутил, что эти санкции, возможно, заставят Ким Чен Ира сесть на диету. Эффект от "умных санкций" был такой же, как всегда, то есть его не было вовсе. По крайней мере, следующий северокорейский лидер Ким Чен Ын пугает мир ядерной войной еще чаще.

Некоторые из вождей, против которых были применены "умные санкции", все же лишились власти, но это произошло лишь в результате военной интервенции. Такова была судьба Милошевича и Каддафи. Мугабе, вероятно, тоже лишился бы власти, если бы Тони Блэру удалось уговорить ЮАР сместить зимбабвийского диктатора силой оружия. Дипломатия Блэра оказалась безрезультатной, и престарелый вождь продолжает страдать от "умных санкций" на своей вилле в окружении верных соратников и расторопных слуг. Ким Чен Ына интервенция и вовсе не пугает, ведь у него есть ядерный арсенал и безмолвная поддержка Китая за спиной. Имеет ли он при этом возможность время от времени дегустировать французский коньяк, неизвестно — скорее да, но это несущественно. Зато западные политики могут отчитаться перед избирателями о проделанной работе, ведь санкции введены, широкие массы от них не страдают, а зло, воплощенное в фигурах диктаторов, наказывается самым суровым образом. Например, лишается возможности легально купить iPhone.

Важно то, что эффект от любых санкций до сих пор напрямую зависит от военных возможностей тех, кто санкции вводит, и тех, против кого их вводят. В этом смысле со времен Перикла мало что изменилось. Если страна может быть разгромлена на поле боя, как это было с Ираком и Югославией, санкции определенно могут быть действенными. Во всех прочих случаях эффект от них может не проявляться десятилетиями или же, наоборот, быстро превратить малую холодную войну в большую и горячую, как это было в истории с Перл-Харбором.