Как стагнация в экономике повлияет на выполнение государством социальных обязательств

Российские власти, опасаясь падения рейтингов и утраты стабильности, декларируют незыблемость социальных обязательств. Расплачиваться по ним предстоит регионам, бизнесу и самим гражданам.

Вера Ситнина

К чему может привести публичный отказ от социальных обязательств, российские власти знают и по собственному опыту времен монетизации льгот 2005 года, и по недавним протестам в Евросоюзе. Поэтому даже перед лицом стагнации в экономике власть анонсирует рост зарплат в бюджетном секторе и неукоснительное соблюдение всех принятых на себя обязательств в соответствии с указами от 7 мая 2012 года, подписанными после инаугурации.

Отказаться от социальных обязательств и правда не так просто. Аксиома "Россия — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека" закреплена в Конституции. В статье 7 сказано: "В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты".

Президент Путин, представляя летом 2013 года очередное бюджетное послание, говорил о том же. Социально ориентированное государство — это не прихоть, а необходимость, заявил тогда он. Путин констатировал, что долгий период времени в России вообще не исполнялись обязательства перед самыми незащищенными слоями населения. Впрочем, добавил он, до сих пор они выполняются не до конца. "Мы работаем над тем, чтобы выработать баланс между достойной оплатой в бюджетной сфере, нормальной системой пенсионного обеспечения, качественными государственными услугами",— заявил президент. Главная цель — безусловное выполнение социальных обязательств даже в неблагоприятных внешних условиях.

За внешней стабильностью скрывается горькая правда: в условиях сокращения доходов бюджета социальные обязательства все равно попадут под нож. Только разными способами.

Формально социальные обязательства находятся в России на высоком уровне. Как отмечает старший научный сотрудник лаборатории проблем экономического развития Института Гайдара Екатерина Поспелова, "если сравнить долю расходов на социальную сферу в России и странах Европы, то говорить о снижении роли государства в социальной сфере пока не приходится". По ее словам, расходы бюджета расширенного правительства РФ на социальную сферу (включая расходы на пенсионную систему — порядка 71% в структуре расходов на социальную политику) в 2013 году составляли 12,3% ВВП (33,7% всех расходов), на образование — 4,3% (11,6%), на здравоохранение — 3,5% (9,6%). Для сравнения, расходы на национальную оборону и правоохранительную деятельность составляют по 3,2% (8,5% всех расходов). При этом в Европе, отмечает Поспелова, наибольший объем расходов по статье "социальная защита" в процентах к ВВП наблюдается в Дании (25,2%), Франции (23,9%) и Финляндии (23,7%). Наименьший показатель доли расходов на социальную защиту — в Исландии (11,7%), Словакии (11,9%), на Кипре (12%) и в Латвии (12,1%).

Следует отметить, что в бюджет расширенного правительства входят помимо федерального бюджета (около 60% всех бюджетных средств), региональных и муниципальных бюджетов еще и государственные внебюджетные фонды, в частности Пенсионный фонд РФ, в котором сосредоточены значительные финансовые ресурсы, Фонд социального страхования, ФОМС, территориальные ФОМС и другие.

Таким образом, государство формально обязательства перед бюджетниками не сокращает. Среди майских указов есть распоряжение повысить зарплаты бюджетному сектору до средних по экономике в регионе. Региональные бюджеты затрещали по швам.

Повышение зарплат бюджетникам приведет к увеличению текущих расходов регионов в среднем на 7% в 2014 году, в 2015-м на повышение зарплат будет приходиться 35% расходов по сравнению с 24% в 2012-м, оценило рейтинговое агентство S&P. Более слабым регионам, которые, возможно, уже исчерпали резервы гибкости расходов, а их обязательства по обслуживанию и погашению долга зачастую уже выше среднего уровня, придется полагаться на поддержку федерального центра, а если она не будет оказана, их ждут финансовые трудности с возможностью дефолта, считают в S&P.

"Рост обязательств и вызванный им дефицит бюджета сам по себе не так страшен, если одновременно растет экономика: центр должен научиться частично выкупать региональные обязательства, стабилизируя ситуацию,— говорит вице-президент общественной организации "Деловая Россия" Николай Остарков.— Регионам нужна поддержка в виде дополнительной налоговой базы и возможности переводить краткосрочные обязательства в долгосрочные. В США, например, налоги, которые собираются наиболее сложно, идут в федеральный бюджет, а самые простые — в региональные. Тогда они постепенно научатся зарабатывать сами. Пока же ситуация в большинстве субъектов обратная. Они наращивают долги на фоне экономической стагнации и рассчитывают только на помощь Москвы. Федеральному центру следует вести точечную работу, чтобы, помогая трансфертами одним, не дестимулировать других".

В условиях сокращения доходов бюджета социальные обязательства все равно попадут под нож. Только разными способами

Вся российская налоговая система создана исходя из интересов центра. Граждане платят налоги не по месту жительства, а по месту работы. Хотя бесплатную медицинскую помощь, например, зачастую едут получать в другой регион.

Компании тоже не всегда платят там, где работают. Простой пример из жизни одного из самых проблемных с точки зрения бюджетного дефицита российских регионов — Карелии. Глава республики Александр Худилайнен констатировал, что поступление налога на прибыль за 2011-2013 годы снизилось с 6 млрд до 2 млрд руб., после того как в минувшем году ОАО "Карельский окатыш" вошло в состав консолидированной группы налогоплательщиков, созданной ОАО "Северсталь".

"Если перекладывание социальных обязательств будет сопровождаться перераспределением денежных потоков, когда основные доходы будут оставаться в регионах, а в центр передаваться деньги на оборону и решение внешнеполитических задач, то эта модель будет работать,— отмечает замдиректора Центра комплексных европейских и международных исследований ВШЭ Дмитрий Суслов.— Причем не только в социальных программах, но и в построении реального федерализма. Пока с экономической точки зрения Россия — типично унитарное государство".

Менее заметно, но не менее последовательно государство уходит от таких завоеваний, как бесплатное образование, медицина и жилье. Формально количество денег даже увеличивается. Например, финансирование здравоохранения в 2014 году выросло почти на 5%, то есть на 108 млрд руб. Но при этом количество "обычных" услуг сокращается, а деньги в основном идут на закупку дорогостоящего оборудования.

Наиболее показателен пример ЖКХ. Когда началась массовая приватизация, речь шла о передаче прав собственности только на квартиры. Все нежилые помещения дома оставались в ведении города, так как он нес все расходы по содержанию домов. Но, после того как были проданы все встроенные магазины, подвалы и другие подходящие части дома, а остались лишь бесполезные с точки зрения извлечения прибыли подъезды, вектор поменялся. Теперь капитальный ремонт должны оплачивать сами жильцы.

Еще одна статья расходов — предоставление жилья нуждающимся. С очередниками вопрос решили просто: жилье предоставляется не в собственность, а на условиях социального найма. Была даже идея внедрить социальную аренду, когда жилец доходного дома не только не получает никаких прав на квартиру, но и приносит некоторый доход государству. Но она так и осталась на уровне концепции, подготовленной Минэкономразвития.

Однако гражданам, потерявшим жилье во время стихийных бедствий, новые квартиры все-таки выдавали. Теперь не будет и этого. Правительство одобрило подготовленный Минфином законопроект о страховании жилья. Страхование признается добровольным, однако на компенсацию утраченного жилья могут претендовать только застрахованные лица. Таким образом, за затопленный из-за природных катаклизмов, сгоревший из-за пьяных соседей или взлетевший на воздух из-за ошибок военных с соседнего полигона дом заплатят либо страховые компании, либо сами граждане.

Еще один характерный пример — разброд и шатания вокруг пенсионной системы. Власть не может просто скинуть с себя все обязательства, так же как не может найти способы их выполнять. Здесь, как и во всей социальной системе, огромную роль играют другие факторы, например демографический. Но все же главная сложность связана с отсутствием стратегии. Пытаясь решить проблему чисто арифметическим путем, тратя столько денег, сколько есть, власти как будто не задумываются над выстраиванием системы приоритетов.

Эксперты опасаются, что смена социальной модели не связана со сменой курса и происходит сама по себе. "В России колебания в социальной сфере связаны с внутриполитической и экономической тактикой, а не с изменением стратегии. Если бы деньги в бюджете не кончились, то все осталось бы по-прежнему",— заключает Суслов.

Россия тем временем не просто избавляется от социалистического наследия или сокращает расходы в "тощие годы". Идет постепенная трансформация социальной модели государства. Хотя в эпоху "дикого" капитализма 90-х годов государство пыталось скинуть с себя все обязательства, Россия до последнего времени была типично европейской страной, где за счет высоких налогов шло выравнивание уровня жизни разных слоев населения. Теперь же Россия тихо переходит к англосаксонской модели, в которой государство выступает в роли "ночного сторожа", а отличительными признаками являются низкие налоги и минимальные социальные расходы. Правда, речь о снижении налогов вслед за сокращением обязательств в России не идет даже на уровне экспертных диспутов. Да и США, наиболее яркий пример реализации этой модели, признали ее неэффективность.

"Россия идет вопреки превалирующей в мире тенденции, которая заключается в усилении роли государства. Эпоха, когда все отдавалось на откуп "невидимой руке рынка", закончилась, и рубежом стал мировой экономический кризис 2008 года. Наиболее наглядно это происходит в США, где Барак Обама увеличил налоги, установил жесткое госрегулирование в медицине, известное как Obamacare, и ограничил свободу финансовых спекуляций. То есть степень участия государства в перераспределении благ возросла. Страны континентальной Европы и Скандинавии всегда отличались активным вмешательством государства и будут держаться до последнего. Хотя действующая модель не очень устойчива из-за демографических тенденций. Наиболее сложно придется Франции, где социальные обязательства завоевывали в ходе нескольких революций. Но попытки отказа от обязательств, предпринятые в Греции, Португалии и Испании, привели к социальным взрывам, полагает Суслов.

Эксперты убеждены, что трансформацию социальной сферы нужно начинать не с финансовой реформы, а с институциональной. Перед тем как решать, сколько денег выделять на социальные расходы, надо выстроить систему приоритетов и понять, в каком направлении государство хочет повернуть эту махину.

Россия переходит к англосаксонской модели, в которой государство выступает в роли "ночного сторожа", а отличительными признаками являются низкие налоги и минимальные социальные расходы

"Сегодня понятно, что денег на все не хватит. У нас нет потенциала поддержания стратегии, которая реализовывалась в 2000-е годы. Тактическими мерами эту проблему не решить. У нас нет доходов, чтобы обеспечить такие расходы, поэтому надо целиком менять стратегию,— говорит уполномоченный по правам предпринимателей Борис Титов.— Нам нужна стратегия, ориентированная на усиление частного бизнеса и передачу ему социальных обязательств в части пенсионной системы, частной медицины, образования. Но самое главное обязательство — это создание рабочих мест. Расширять бюджетный сектор далее невозможно. Поэтому надо увольнять людей, которые сидят и ничего не делают. Но у них должна быть возможность найти работу в частном секторе. Для этого он должен быть. Прежде всего мы должны стимулировать создание рабочих мест. Тогда бизнес возьмет на себя главное обязательство — платить зарплату большинству людей в стране — и снимет эту нагрузку с бюджета. Кроме того, бытовые услуги — транспорт, детские сады, дома для пожилых — также должен оказывать бизнес, а не государство. Государство должно отвечать только за узкую группу людей, тех, кто не в состоянии позаботиться о себе. Эта система потребует намного меньше денег, так как бизнес тратит более эффективно, и приведет к росту конкурентоспособности страны, так как люди начнут работать".

"Другой стороной медали является тот факт, что российский частный бизнес пока не готов входить в социальную сферу в силу неочевидности возврата инвестиций и получения прибыли в дальнейшем. Кроме того, необходимо создать условия для развития рынка социальных услуг, которые сейчас полностью отсутствуют. Также предстоит адаптировать общественное сознание к формированию рынка социальных услуг, поскольку большинство российских граждан привыкло получать социальные услуги от государства бесплатно,— убеждена Екатерина Поспелова.— Между тем развитие социального предпринимательства полностью зависит от гражданского общества. То есть инициатива, по сути, должна идти не от государства с целью избавления от головной боли, полностью коммерциализировав социальные услуги, а от самого гражданского общества, заполняя те пробелы в социальной политике, которые допускает государство. Не государство должно показывать бизнесу, на чем можно заработать в социальной сфере (чем, собственно, и является госзаказ), а сами компании должны выработать ту схему работы с обществом, при которой возврат инвестиций не был бы столь призрачным".

Но в обществе такой дискуссии тоже нет. Возмущаясь кривыми путями отступления от пенсионной реформы или низким качеством школьного образования, общество тем не менее не формирует четкого запроса, чего оно ждет от государства. "У нас отсутствует связка "гражданин — налоги — государство". Гражданское общество, к которому мы стремимся,— это в первую очередь общество налогоплательщиков, которые вправе требовать качества госуслуг за свои деньги",— заключает Николай Остарков.