Как строить дороги в России

Партнер юридической компании Herbert Smith Ольга Ревзина рассказывает о том, как строить дороги в России и регионе METR на условиях ГЧП.

Масштабы нашей страны, необходимость доступа к ее природным ресурсам и территориальным объектам — те факторы, которые безоговорочно подтверждают важность надлежащего состояния дорожной инфраструктуры России. Существующая сеть автомобильных дорог была по большей части построена во времена СССР, и сегодня очевидно: наследия прошлого века недостаточно. России нужны новые автомобильные дороги, соответствующие международным стандартам качества и безопасности. Кроме того, современные технологии строительства позволяют в значительно большей степени учитывать сложные климатические условия, и их использование существенно бы снизило бюджетную нагрузку на регулярные ремонты российских дорог.

Для стимулирования развития автодорожной инфраструктуры в России фактически была проведена административная реформа организации управления дорожным хозяйством. В 2009 году в дополнение к существующему Федеральному дорожному агентству (Росавтодор) была создана новая структура — государственная компания "Российские автомобильные дороги" (ГК "Автодор"). Одна из задач "Автодора" заключается в формировании сети высокоскоростных автомагистралей при помощи механизма государственно-частного партнерства (ГЧП). По большому счету обе структуры отвечают за развитие дорог, Росавтодор также инициирует и реализует инвестиционные проекты в дорожной сфере, применяя механизмы ГЧП. Анализируя направления деятельности "Автодора" в последние годы, можно сказать, что именно через эту компанию государство фокусируется на привлечении инвестиций в дорожную инфраструктуру, взаимодействует с основными участниками этого рынка и ищет новые возможности для использования инструментов ГЧП.

Реализация инфраструктурного проекта по модели ГЧП может стать более затратной, нежели традиционный государственный заказ. Тем не менее, благодаря некоторым преимуществам и гибкости ГЧП, развитые страны отдают ему предпочтение при реализации капиталоемких, социально-значимых проектов. Зарубежная практика демонстрирует, что именно механизм ГЧП способен обеспечить более высокое качество дорожной сети. Кроме того, только ГЧП допускает различные вариации финансирования проекта и механизмов расчетов с инвесторов, в том числе и в случаях полного отсутствия бюджетных средств на этапе строительства объекта. Первые концессионные проекты в России также подтверждают ожидания и инвесторов, и государства. "Пионер" в России — реализованный проект строительства обхода Одинцово (трасса М-1 "Беларусь"). Реализация концессии началась в 2009 году, платная автодорога была запущена в эксплуатацию 1 января 2014 года.

Олимпиада-2014, чемпионат мира-2018, децентрализация бизнеса из Москвы в регионы — стратегия развития территорий России весьма амбициозна. В условиях таких жестких сроков и огромных потребностей в новом строительстве использование механизмов ГЧП должно обеспечивать стремительное развитие дорожной инфраструктуры. Но, несмотря на популяризацию преимуществ ГЧП и желание привлекать частные инвестиции, текущие российские дорожные проекты осуществляются в основном за счет государственного финансирования. Россия сталкивается с проблемой так называемого квази-частного партнера. Притом что одним из основных стимулов использования механизма ГЧП является привлечение частных денег. Как показывает практика, наиболее значимые, капиталоемкие проекты ГЧП зачастую финансируются государственным компаниями/банками, которые лишь с точки зрения правовой формы являются частными, однако фактически их уставный капитал — государственные средства.

Олимпиада-2014, чемпионат мира-2018, децентрализация бизнеса из Москвы в регионы — стратегия развития территорий России весьма амбициозна

Эта проблема свойственна начальной стадии развития механизма ГЧП в мире, что подтверждается примерами крупных европейских проектов, относящихся к периоду начала 2000-х годов. Так, в проекте "ХСЛ-Зюйд" (Голландия) соглашение о ГЧП было заключено между правительством и компанией, 90% уставного капитала которой принадлежало правительству Голландии.

Критичным может стать и вопрос распределения рисков между государством и частным инвестором. Переговоры на этапе подготовки к конкурсу или в ходе заключения соглашения иногда заходят в тупик, стороны не могут договориться. Зачастую это происходит из-за отсутствия у представителей государства опыта осуществления проектов ГЧП и выработанного на практике понимания того, что, участвуя в ГЧП, государство должно принимать на себя ряд существенных проектных рисков. Обсуждая распределение рисков, государству в первую очередь нужно учитывать, какая из сторон способна лучше управлять ими, а также исходить из того, что основная цель участия в ГЧП для инвестора — возможность получить прибыль, а для государства — реализовать социально-значимый проект и исполнить свою общественную функцию.

Зачастую "правила игры" в рамках конкурсов являются недостаточно адаптированными под возможности рынка. Проекты строительства дорог в России — одни из наиболее дорогостоящих, и изначально круг потенциальных участников этих проектов весьма ограничен. Для участия в конкурсах и реализации проектов ГЧП инвесторам необходимо иметь возможность объединять усилия — создавать объединения (консорциумы). В условиях несформированного инфраструктурного рынка имеющиеся формы сотрудничества между различными группами инвесторов не обеспечивают надлежащего уровня поддержки для реализации проектов.

Из-за новизны механизмов ГЧП в России существуют проблемы, не позволяющие проводить конкурсы с должной эффективностью, при том, что основная цель их проведения — обеспечение конкуренции.

В конкурсных документациях по наиболее значимым на сегодняшний день проектам, например по строительству трассы M-11 Москва--Санкт-Петербург (7-й и 8-й участки), установлены очень высокие критерии отбора по опыту строительства и реализации ГЧП проектов. При этом конкурсная документация налагает существенные ограничения на возможности участника конкурса по использованию опыта его группы компаний в целях подтверждения соответствия требованиям предквалификации. Самое важное, не допускается использовать "горизонтальные" корпоративные связи. Иными словами, участник конкурса, обладающий значительным опытом и финансовыми показателями, но имеющий сложную корпоративную структуру, не имеет правовой возможности пройти предварительный отбор, поскольку его корпоративные связи с другими компаниями его группы не охватываются допущениями конкурсной документации. Для изменения ситуации требуется корректировка критерия корпоративного контроля.

Потенциальные участники конкурса сталкиваются и с другой проблемой — невозможностью подтвердить свое соответствие критериям конкурса посредством опыта по проданным проектам. Бизнес-модели ряда инвесторов предусматривают продажу реализованных проектов с целью инвестировать средства в новые. Очевидно, что факт продажи инвестором своей доли участия в том или ином проекте не лишает его соответствующего опыта. В этой связи потенциальные участники конкурса должны сохранять за собой право удовлетворять требования отбора через проекты, долю участия в которых они продали. Организаторам конкурсов ГЧП в России следует учитывать такую потребность.

Несмотря на желание привлекать частные инвестиции, текущие российские дорожные проекты осуществляются в основном за счет государственного финансирования

Федеральный закон о "О концессионных соглашениях" требует, чтобы участники конкурса предоставили задаток, гарантирующий исполнение их обязательства по заключению концессионного соглашения. При этом имеется тенденция требовать от интересантов предоставления на этапе подачи заявок банковских гарантий, а также предоставления участниками, прошедшими предварительный отбор, дополнительного обеспечения на стадии проведения конкурса. Обеспечение является инструментом, используемым государственным партнером для минимизации риска того, что он столкнется с недобросовестными участниками конкурсов.

Обеспечение режима конфиденциальности — это ключ к обеспечению предоставления участниками конкурса всей необходимой информации, проведению эффективного и недискриминационного конкурсного отбора. Существующие конкурсы характеризуются отсутствием четкости и определенности в вопросах обеспечения конфиденциальности. На практике соглашение о конфиденциальности заключается после того, как определены результаты предквалификации, то есть на стадии подачи конкурсных предложений. Таким образом, существует необходимость обеспечения публичным партнером соблюдения конфиденциальности коммерчески чувствительной информации участников с самого начала конкурса.

В последнее время были нередки дискуссии о том, что у ГЧП в России нет будущего, что оно не находит поддержки у власти и не пользуется популярностью среди инвесторов. Однако 2013-2014 годы дали новый виток развития сотрудничеству государства и бизнеса.

Так, Росавтодор в 2013 году запустил два крупных концессионных проекта: строительство моста через реку Лена в Якутии и создание системы взимания платы с транспортных средств с разрешенной максимальной массой более 12 тонн. В апреле 2014 году был определен партнер по первому проекту, на май текущего года запланирована подача конкурсных предложений по второму. Отметим, что предварительный отбор по проекту создания системы взимания платы состоялся в октябре 2013 года, на конкурс было подано четыре заявки.

ГК "Автодор" в преддверии чемпионата мира по футболу также запустила несколько новых проектов строительства автомагистралей. Одним из наиболее значимых транспортных проектов на сегодняшний день считается строительство скоростной трассы М11 между Москвой и Санкт-Петербургом. В связи с технической сложностью объекта и неподъемным объемом инвестиций изначально было принято решение о поэтапной реализации проекта. Модель ГЧП определяется для каждого участка трассы исходя из его специфики и доли бюджетного финансирования. Так, один из первых этапов строительства осуществляется в рамках концессионного соглашения с ООО "Северо-Западная концессионная компания".

Госкомпания провела конкурс на 6-й этап строительства автомагистрали на участке 334-543 км. Проект инвестиционного соглашения предусматривал обязательства инвестора по строительству и эксплуатации объекта с оформлением его в собственность государства.

Сбор платы с пользователей автодороги будет осуществляться привлеченным оператором, "Автодор" в свою очередь будет осуществлять в пользу инвестора регулярные платежи, компенсирующие его затраты по проекту. Структурировать сделку по этому участку в соответствии с законом "О концессионных соглашениях" инициаторы посчитали нецелесообразным, вероятно, в связи с невысокой долей частных инвестиций. Непосредственного участия и гарантий Российской Федерации в соглашении не предполагается; конкурс одноэтапный и проводился по положению о закупках ГК "Автодор".

По такой же юридической схеме планируется реализация проекта строительства первого участка ЦКАД вокруг Москвы. В конкурсную комиссию поступило три заявки, результаты ожидаются после 30 апреля.

3 сентября 2013 года "Автодором" были вскрыты конверты с заявками по концессионному проекту строительства еще одного участка трассы М11 на 543-684 км. Общая стоимость строительных работ составляет 83,1 млрд руб., из которых как минимум 25% должны быть профинансированы частным партнером. Намерение участвовать в проекте выразили четыре консорциума, конкурсные предложения поступили от трех участников, прошедших предквалификацию.

Одним из наиболее значимых транспортных проектов на сегодняшний день считается строительство скоростной трассы М11 между Москвой и Санкт-Петербургом

Практика показывает, что в предквалификации по капиталоемким проектам ГЧП обычно участвуют 3-6 компаний. Поэтому тот факт, что в Росавтодор и "Автодор" на конкурсы по ГЧП проектам стабильно поступает три-четыре заявки, говорит о том, что интерес к дорогостоящим проектам в России не спадает и конкуренция среди инвесторов по-прежнему есть.

Вскрытие заявок по проектам "Авдотора" и Росавтодора также показало, что за ситуацией на российском рынке ГЧП продолжают следить зарубежные инвесторы. В составе консорциумов-претендентов — французская Vinci, уже зарекомендовавшая себя в российских проектах, испанский холдинг Sacyr, австралийский фонд Macquarie, крупная австрийская строительная компания Kapsch TrafficCom. Что касается российских компаний, то помимо постоянных участников конкурсов — Газпромбанка, ВТБ, УК "Лидер", за концессионные контракты готовы побороться не участвовавшие прежде в подобных проектах ОАО "ДСК Автобан", ОАО "Навигационно-информационные системы". Появление новых игроков — как зарубежных, так и отечественных — подтверждает, что перспективы развития конкурентной среды для ГЧП в России по-прежнему есть, а инициативы государства по реализации инфраструктурных проектов интересны бизнесу.

Особенности рынка и описанные выше трудности являются очевидным препятствием для развития российской дорожной инфраструктуры. Однако более важным и примечательным является то обстоятельство, что рынок дорожных ГЧП проектов находится в стадии активного развития; увеличение количества качественно проработанных проектов и игроков на рынке ГЧП, а также развитие применимого законодательства будет позитивно влиять на развитие отрасли.

В Санкт-Петербурге реализуется крупнейший в Европе дорожный проект "Западный скоростной диаметр". В октябре 2013 года было достигнуто коммерческое закрытие и подписано трехстороннее соглашение с банком ВТБ по проекту строительства мостов через Каму и Буй в Удмуртии. Таким образом, региональное ГЧП развивается тоже.

Такие тенденции в сочетании с большими потребностями в развитии инфраструктуры при подготовке к чемпионату мира по футболу в 2018 году создают множество выгодных возможностей как для государственного сектора, так и для отечественных и международных инвесторов.