Средства коротки
Светлана Сухова — о том, как исполняются и насколько исполнимы майский указы президента РФ
Отчетность по исполнению президентских поручений, представленная на прошлой неделе, вгоняет в печаль: из поставленных задач исполнена едва половина. А регионы, похоже, скоро просто не смогут оплачивать выполнение задач, поставленных в майских указах президента 2012 года
Президент заявил, что ответственность министров за выполнение майских указов должна быть персональной
Фото: Дмитрий Азаров, Коммерсантъ
На минувшей неделе много говорили о ходе выполнения так называемых майских указов президента — чиновники отчитывались. Вышло не очень. Нерасторопность правительства тут вторична: ну выполнили министерства 121 из 218 распоряжений — успеют, есть еще время... Куда хуже обстоят дела с точностью расчетов заявленных в указах целей (ряд показателей, по оценкам экспертов, вообще недостижим) и с поиском средств для их реализации. Словом, если все останется так, как сейчас, исполнение львиной доли обещанного президентом — от повышения зарплат бюджетникам до решения жилищного вопроса — не только обречено на отставание от графика, но и, возможно, будет реализовано только на бумаге.
Лукавая цифра
Реализацию президентских указов и выделяемых для этого средств проверила Счетная палата. Причем дважды — по итогам 9 месяцев 2013 года и по результатам года в целом. Хотя второй отчет явно оптимистичнее первого (уже потому, что регионам удалось найти 149,6 из 340 млрд недостающих рублей), основные проблемы так и остались нерешены.
Да и деньги поступили под самый финал года. Откуда? По мнению аудиторов СП, в результате "оптимизации бюджетных расходов, в том числе за счет сокращения числа неэффективных организаций, а также повышения эффективности использования имущества и привлечения заемных средств".
Первый пункт из этого списка "достижений" заставляет задуматься. Выходит, до сих пор тратили как бог на душу положит, особо не заботясь расчетами и целесообразностью? Вопрос отнюдь не риторический: в Ханты-Мансийском АО, например, на зарплаты бюджетникам таким образом нашли аж 424 млн рублей, в Ставропольском крае — 91,5 млн.
Если и дальше переводить с бюрократического, среди способов изыскания средств — массовые увольнения и утяжеление долгового ярма. Последнее, согласным данным Минрегиона, выросло в 2 раза за 3 года (более 2 трлн рублей, или 3 процента от ВВП страны). И теперь каждый россиянин, включая младенцев, должен по 14 100 рублей. Что же до варианта с увольнениями, то хотя он и не лишен логики (есть с чего выплачивать нормальную зарплату оставшимся), но вряд ли прибавляет очков власти в глазах населения.
Впрочем, как оказалось, добиться нужного показателя по цифрам можно не только перечисленными выше способами. По словам первого замглавы бюджетного комитета Думы Оксаны Дмитриевой, после принятия закона N 83 о совершенствовании правового положения бюджетных учреждений эти самые бюджетные учреждения не имеют сметы. Это значит, что возможно теперь рукотворное отчетное чудо: повысив оклады перед окончанием года, объявить о новой планке зарплат. Что, собственно, и требовалось. Проверить и тем более доказать мифичность такого роста жалованья (в годовом исчислении) сложно. Счетная палата и сама такого не отрицает.
При этом обозначилась еще проблема: опережающий рост зарплат бюджетников (на 10-20 процентов быстрее, чем в частном секторе) негативно сказывается на ситуации в экономике. Страна все больше начинает жить за счет так называемых налогов на труд (НДФЛ + социальные взносы). Понятно, что чем выше зарплата бюджетников, тем больше казна возвращает обратно в виде "налога на труд". Загвоздка в том, что бюджетников становится все больше: из 75 млн трудоспособного населения России 20 млн, если верить статистике, заняты сегодня в госсекторе. И число желающих растет, что уже вызвало реакцию премьера Дмитрия Медведева, заявившего о том, что следовало бы сделать труд бизнесмена более популярным. Пока не вышло, но без развития частного сектора рост заплат бюджетников будет вызывать перекосы в экономике.
Майский пакет
Что входит в пакет майских указов президента
Это 11 указов Владимира Путина, подписанных первыми 7 мая 2012 года — в день его вступления в должность президента. Указы были сформированы на основании предвыборной программы и затрагивали экономическую, национальную, демографическую и социальную политику, отдельно политику в сфере образования, здравоохранения, госуправления, совершенствования военной службы, внешнеполитического курса, меры по обеспечению россиян жильем и повышению качества услуг ЖКХ.
Год назад правительство России отрапортовало о выполнении 73 процентов указов. Однако незадолго до этого произошел скандал: видеозапись выступления президента, недовольного ходом исполнения указов, стала достоянием общественности.
По словам главы контрольного управления президента РФ Константина Чуйченко, в рамках реализации майских указов было издано 408 поручений. Из них 341 исполняется правительством, срок исполнения в настоящее время наступил у 244 поручений. Хуже всего, по его мнению, обстоят дела по исполнениям получений по указу N 600 (жилищная политика и ЖКХ) — исполнено только 42 процента поручений.
Как заявил на прошлой неделе вице-премьер Сергей Приходько, на реализацию майских указов в ближайшие три года из федерального бюджета будет направлено свыше 2 трлн рублей. В этом году около 600 млрд рублей.
Однако этого не хватит. Только в 2013 году на реализацию указов требовалось 2,2 трлн рублей, из которых были реально выделены 1,87 трлн. При этом доля федеральных средств — 18,3 процента (то есть 343 млрд рублей). Нетрудно подчитать, что если в 2014 году предполагается увеличить долю федерального участия до 600 млрд, то это лишь закроет образовавшуюся в пошлом году брешь в финансировании проектов. Если в текущем году регионам не удастся изыскать сумму, аналогичную прошлогодним затратам, то на реализацию указов будет направлено еще меньше средств, чем годом ранее.
Нарисованные цели
Как выяснили аудиторы СП, расходы на реализацию указов изначально были не всегда просчитаны: по каким-то позициям, что называется, нет вопросов, но по другим их хоть отбавляй. По данным Минрегионразвития, "майские указы" по значительному числу показателей опережают региональные значения и некоторые из уже принятых госпрограмм.
Взять, к примеру, указ N 596 — о долгосрочной экономической политике. В числе его целей — увеличение к 2018 году производительности труда в 1,5 раза. Но согласно нынешнему прогнозу социально-экономического развития страны, к 2016 году этот показатель будет в 1,17 раза отличаться от нынешнего. Стало быть, для выполнения президентского поручения за год его нужно увеличить еще в 1,28 раза, что, по оценкам экономистов, нереально.
С исполнением указа N 600 (об обеспечении жильем и о повышении качества услуг ЖКХ) еще круче. Счетная палата просто не нашла конкретных механизмов его реализации и того, что заданные параметры вычислены с учетом возможностей строительных мощностей страны.
Судите сами. Согласно программе социально-экономического развития, в 2015 году в России планировалось построить до 71 млн квадратных метров жилья. Но это не поможет выполнению нормативов президентского указа в 25-27 квадратных метров на человека к этому же сроку. Почему? Потому что даже искомые 71 млн квадратных метров дадут прирост только в 2 квадратных метра на россиянина (или 24,4 квадратных метра в целом). Не та цифра, да и 71 млн квадратных метров надо еще построить...
Еще хуже обстоят дела с переселением из аварийного жилья. Согласно проверке СП, завершить процесс до 1 сентября 2017 года маловероятно: статистика отсутствует, у регионов не хватает средств. У федеральной власти, правда, они есть: государство уже внесло в уставной капитал Агентства по ипотечному жилищному кредитованию (АИЖК) 95,6 млрд рублей. По мнению аудиторов Счетной палаты, средства ОАО АИЖК можно было бы направить на реализацию 600-го указа, это хотя бы частично закрыло 210-миллиардную брешь в его финансировании. Ответа на это предложение, впрочем, пока не последовало.
Мера достижимости
Оценка субъектами РФ достаточности финансовых ресурсов в 2013 году, необходимых для выполнения указов президента от 7 мая 2012 года
|
Источник: Счетная палата
Не по средствам
Майские указы — это не только о повышении зарплат бюджетникам, обеспечении жильем, но и о поднятии уровня развития экономики. И на все это громадье задач и планов нужны деньги. Расчет делался прежде всего на региональные бюджеты (в прошлом году помощь федеральной казны составила лишь пятую часть от затраченного регионами). Однако, по данным Счетной палаты, эти расчеты избыточно оптимистичны: если в 2013 году в консолидированных бюджетах регионов нашлись 80 процентов нужных средств, то прогнозы на 2014 и 2015 годы совсем другие — 62,7 и 59,4 процента соответственно. Это значит, что через годик не досчитаются примерно 1,2 трлн рублей. И чуда не будет...
По просьбе "Огонька" в Минрегионразвития проанализировали ситуацию с наполняемостью региональных бюджетов. Их доходы в 2013 году выросли на 1,2 процента, а расходы — на 5,6 процента. Причем год от года число неумеющих жить по средствам растет: в 2011 году таких было 57 регионов, в 2013-м — уже 77.
Основной источник региональных доходов — поступления от налогов и сборов (прежде всего подоходного и налога на прибыль). Но собираемость второго уменьшается (в прошлом году на 13,1 процента). А ведь 6 лет назад налог на прибыль приносил в региональные бюджеты каждый третий рубль, а НДФЛ — каждый четвертый.
Главная причина сокращения доходов — проблемы в экономике. Не последнюю роль в этом играет и тот факт, что региональные бюджеты не досчитываются миллиардов из-за дарованных федеральной властью льгот и привилегий при оплате налогов и сборов. По мнению аудиторов СП, эффективность этих льгот никем не оценена, зато из региональных бюджетов они ежегодно изымают до 400 млрд рублей. На Сахалине, например, таким образом "теряется" до четверти доходов.
Центр компенсирует региональные потери, но не полностью и, как выяснили аудиторы СП, не всегда вовремя. Так, в 2012 году 61 процент денег поступил только в декабре.
В Счетной палате пришли к выводу, что без "постоянных дополнительных источников доходов" и без компенсации регионам добиться полного выполнения майских указов будет проблематично. СП уже предложила отдать регионам все поступления от НДПИ, еще 2 процента поступлений налога на прибыль и плату за использование лесов.
В Белом доме тактично промолчали. А эксперты припомнили, что глава правительства Дмитрий Медведев еще в начале года сказал: "Конечно, часть расходов ложится на регионы, в этом нет ничего удивительного. Часть из них с этим справляется, часть говорит о том, что им трудно, но это не значит, что расходы невыполнимы. Все указы должны быть исполнены, и цели, которые в них поставлены, должны быть достигнуты".
Достигнуты или нарисованы?..
"Соотношение трат должно быть иным"
Фото: Сергей Киселев, Коммерсантъ
У Тульской области неплохие темпы роста налоговых и неналоговых доходов (4-е место по России и 1-е по ЦФО в 2013 году). Но и расходы регионального бюджета также растут: с 2013 года, например, были существенно увеличены траты на исполнение майских указов президента России 2012 года. Для Тульской области наиболее болезненными являются в этой связи вопросы переселения людей из аварийного жилья и повышения зарплаты бюджетникам.
По количеству аварийного жилья область стала лидером в федеральном округе и заняла 7-е место по России. Это не повод для гордости, но и не причина, чтобы отчаиваться: делается все возможное, чтобы решить проблему. Для этого нужно 9,8 млрд рублей (без учета затрат на дополнительные квадратные метры и создание социальной инфраструктуры). Фонд содействия реформированию ЖКХ установил лимит для области: менее половины этой суммы — 4,2 млрд рублей. Получается, что остальное регион должен изыскать сам. Нет сомнений в том, что региональный бюджет должен участвовать в процессе, вот только соотношение трат, на мой взгляд, должно быть иным: из федерального бюджета должно выделяться до 70 процентов необходимой суммы.
То же самое и в вопросе повышения зарплат бюджетникам. В прошлом году на эти цели было направлено 2,4 млрд рублей (меньше половины этой суммы, а именно 983,7 млн, было выделено из федерального бюджета). Но в этом году траты возросли в 1,5 раза — до 3,9 млрд рублей, а из федерального бюджета было выделено даже меньше прошлогоднего — 961 млн. В итоге области для выполнения указа президента N 597 не хватает 1,1 млрд рублей.
Если бы проблема ограничивалась только недостаточностью федерального софинансирования трат по реализации вышеупомянутых указов!.. Проблема и в том, что доходы Тульской области уменьшаются за счет большого числа льгот и преференций, установленных федеральным законодательством, которые предоставлены за счет региональных налогов и сборов: в прошлом году они составили 1,7 млрд рублей (3 процента всех доходов регионального бюджета). Госдолг области на 1 января составил 13,9 млрд рублей (треть от всех доходов). Когда я начал службу губернатором Тульской области в 2011 году, долги составляли 30 процентов от налоговых и неналоговых доходов региона, сегодня — 35 процентов.
Одновременно более чем в 2 раза сократились объемы дотаций из федерального бюджета на компенсацию потерь регионов, возникающих при разграничении полномочий между различными уровнями власти: если в 2012 году Тульская область получила 352,5 млн рублей, то в 2014 году-- 117,4 млн.
Поиск решений я вижу в следующем:
перенаправить в региональные бюджеты все доходы по налогу на прибыль организаций (Тульской области это дало бы 800 млн рублей только в этом году);
100-процентная компенсация выпадающих доходов по преференциям и льготам, которые предоставляются федеральным законодательством за счет региональных источников;
изменить соотношение финансирования из федерального и региональных бюджетов в части выполнения переселения граждан из аварийного жилья (70 процентов на 30 процентов соответственно).