Мэры уйдут во власть регионов
Устройство местного самоуправления стало многовариантным
Сегодня думский комитет по вопросам местного самоуправления заканчивает подготовку ко второму чтению поправок к закону "Об общих принципах организации местного самоуправления". Наибольший резонанс после внесения законопроекта в Госдуму получило положение о прямых выборах мэров крупных городов. Однако и помимо этой нормы принятие закона приведет к масштабному изменению всех систем местной власти.
Член комитета Государственной думы России по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Вячеслав Тимченко
Фото: Дмитрий Духанин, Коммерсантъ
Старт реформе дал Владимир Путин в ноябре 2013 года по итогам Всероссийского съезда муниципальных образований. Ее суть он пояснил 19 декабря: "Муниципальный уровень — самый близкий уровень власти к людям, поэтому граждане должны знать свою власть лично. На местных уровнях очень хорошие кадры". Уже 15 апреля Дума приняла в первом чтении законопроект группы авторов из "Единой России". Однако ко второму чтению, в том числе и под влиянием острой дискуссии на всех уровнях, законопроект изменился почти кардинально.
Четыре подхода и обязательный назначенец
После первого чтения законопроектом устанавливалась фактическая отмена выборов мэров крупных городов. Их жители получали право выбирать прямо и на альтернативной основе депутатов райсовета. Выбранные депутаты делегировали бы своих представителей в городской совет. И уже горсовет выбрал бы мэра, а хозяйственными вопросами ведал бы сити-менеджер.
Однако ко второму чтению право определять формат всей муниципальной системы , причем в четырех вариантах, отдается на откуп органам власти субъекта федерации. По первому варианту мэра будут выбирать на прямых выборах, и при этом будет назначаться сити-менеджер. Вторая схема предполагает назначение мэра представительным органом власти (при этом он является и мэром, и главой муниципального совета), при этом есть и назначенный сити-менеджер.
Согласно третьему варианту, мэр избирается народом и при этом есть сити-менеджер, а у муниципального совета есть свой председатель. Четвертый вариант — избранный народом мэр совмещает полномочия с должностью сити-менеджера.
Этот институт будет действовать во всех четырех вариантах. Согласно тексту поправок, лишь только в сельских поселениях возможно совмещение должностей председателя совета муниципального образования, главы города и главы администрации. "По такой схеме сейчас работает больше 11 тыс. сельских поселений,— пояснил "Ъ" источник в комитете по местному самоуправлению.— Если в поселении не больше 500 человек (а таких сейчас 2771.— "Ъ"), то они даже не найдут такое количество управленцев". Меняется и принцип формирования конкурсной комиссии, которая выбирает кандидатуру сити-менеджера. Раньше она состояла на 70% из депутатов представительного органа муниципальной власти и на 30% из депутатов заксобрания. Теперь схема будет выглядеть немного иначе: комиссию сформируют на 50% из муниципальных депутатов и на 50% из представителей губернатора.
По-другому будет комплектоваться совет муниципального района. Сейчас в него на равной основе сельское поселение и горсовет делегируют по одному главе и муниципальному депутату. Теперь же решение о формировании совета муниципального района на равной основе или пропорциональной будет приниматься законом субъекта федерации. Обязательно оговаривается, что при пропорциональном формировании ни у кого не должно быть больше 1/3 представителей. "В районе есть город, где проживает основная масса жителей района, при этом у него есть всего один голос в совете,— отмечает собеседник "Ъ" в комитете.— Права самого крупного образования в районе не должны ущемляться".
Критика позабытых масштабов
Перемены между первым и вторым чтением, возможно, связаны с жесткой критикой проекта со всех сторон. Как заявил спикер Хабаровской гордумы Сергей Савков, "отмена выборов свидетельствует о безразличии к доверию избирателей, одной из главных составляющих эффективности городской власти". Критиковали проект и другие региональные и городские парламенты. Отложить рассмотрение законопроекта, чтобы принять его одновременно с законом, "уточняющим финансовые полномочия МСУ", предложил Госдуме Союз парламентов городов России. С аналогичным требованием выступил Союз российских городов. Доработать законопроект предложила и Ассоциация сибирских и дальневосточных городов (АСДГ), которая считает, что реформа "фактически выводит исполнительную власть в крупных городах из юрисдикции местного самоуправления на государственный уровень". Кроме того, АСДГ отмечает проблемы реализации реформы, связанные с перераспределением собственности, перерегистрацией муниципальных предприятий, а также ее дороговизну для муниципалитетов.
Госсовет Татарстана и мэрия Казани обратили внимание на убытки от создания муниципалитетов во внутригородских районах. Потом об этом заговорили и в других регионах. "Необходимость деления городов на районы потребует создания в них администраций, аппаратов, их технического обеспечения,— заявил "Ъ" глава Калуги Александр Иванов.— Калуга только в 2005 году ликвидировала городские округа, потому что дублирование некоторых функций привело к развалу хозяйства. Город — единое целое, как мы будем делить муниципальную собственность, транспорт, деньги?" Глава Якутского горсовета Александр Савинов отметил, что " город уже делили на районы, но была полностью потеряна управляемость, начались конфликты, потому что районы разные по развитию".
Но, по мнению ростовского губернатора Василия Голубева, города, имеющие районное деление, "получат новое дыхание, поскольку районы, во многом лишенные самостоятельности, смогут оперативно решать горящие локальные проблемы городского хозяйства, которые с уровня городской власти подчас просто не видны". Самарский губернатор Николай Меркушкин заявил "Ъ", что, "пока каждый руководствуется своими интересами, пока система МСУ неэффективна, регион не будет развиваться". А министр внутренней политики Нижегородской области Анатолий Мигунов пояснил "Ъ", что "новая модель значительно уменьшает возможность попадания дураков в городскую думу, земское собрание".
По мнению эксперта Комитета гражданских инициатив Алексея Кудрина Андрея Максимова, губернаторы могут не воспользоваться открывающейся перед ними возможностью контролировать крупные города. "Получив такой хлыст, они могут предпочесть держать его в шкафу,— отметил он.— Потому что, выстраивая вертикаль на верхнем уровне, они могут разрушить ее на нижнем". Господин Максимов пояснил "Ъ", что "без особой нужды губернаторы не будут изменять систему муниципальной власти, ведь им еще предстоит избираться".
Возможно, под давлением этих и других возражений ко второму чтению в законопроект были внесены поправки, которые имеют не меньшее значение, чем собственно вопрос о прямых или непрямых выборах. Если все будет принято, законом субъекта будут закрепляться полномочия, которые регион передаст на муниципальный уровень и забрать которые не может ни при каких условиях. По сведениям "Ъ", главным лоббистом этой нормы был губернатор Московской области Андрей Воробьев. "Предложенная норма позволяет уйти от декоративного распределения полномочий. Раньше де-факто подавляющее число полномочий исполнял субъект, хотя юридически они были закреплены за МСУ. Новая норма позволит распределять полномочия исходя из реальной экономической ситуации в поселениях и округах",— считает собеседник "Ъ" в думском комитете по местному самоуправлению.
Вопрос о полномочиях МСУ, заявил "Ъ" один из авторов законопроекта Владислав Тимченко, будет обсуждаться на заседании президентского Совета по СМУ, намеченного на конец мая. В Думе законопроект ждут к концу июня.