"Оптимизм правительства малопонятен"
Светлана Сухова поговорила с главой Счетной палаты Татьяной Голиковой о новом госбюджете и его рисках
Дума одобрила в первом чтении проект бюджета на три предстоящих года. И хотя речь пока идет о концепции главного финансового документа страны, именно начальный этап разработки бюджета и вызвал больше всего вопросов
Депутаты не хотят пугать страну кризисным бюджетом и потому совсем пессимистичные сценарии не рассматривают
Фото: Петр Кассин, Коммерсантъ
В основу бюджета лег излишне оптимистичный прогноз правительства. Теперь, не снижая расходы, можно, если цена на нефть не поднимется, и не свести бюджетные концы с концами. Но во властной вертикали сегодня, кажется, больше опасаются стать гонцами плохих вестей, нежели довести ситуацию до кризиса. О рисках нового бюджета "Огонек" спросил главу Счетной палаты Татьяну Голикову. Стоит напомнить, что именно Голикова многие годы была тем заместителем министра финансов, кто планировал бюджет и контролировал его исполнение.
— Татьяна Алексеевна, бюджет лучше верстать, исходя из завышенных экономических прогнозов, или наоборот?..
— Лучше, конечно, исходить из консервативного сценария развития.
— Почему же тогда сценарии правительства лучатся таким оптимизмом?
— Этот вопрос лучше задавать Минфину и Минэкономразвития. В правительстве убеждены, что в ближайшие три года следует ожидать относительной стабилизации геополитической обстановки, а в течение 2015 года отмены большинства санкций и ограничений, включая секторальные санкции. Но, на мой взгляд, отсутствие сценария, учитывающего сохранение в течение более года режима санкций, ограничивающих прежде всего возможности российских банков и компаний получать кредиты на Западе, серьезно увеличивает риски бюджета. Экономика может оказаться не в полной мере готова к негативному сценарию развития со всеми вытекающими последствиями.
— Что хуже всего?
— Выделить что-либо одно сложно. В правительственном прогнозе речь идет об ускорении темпов роста ВВП до 1,2 процента в будущем году. При этом неясно, каким образом это будет достигнуто — механизмы и факторы роста не обоснованы. Учитывая тот факт, что есть риск не достигнуть заявленного уровня ВВП на текущий год — в 0,5 процента, планы на будущее имеют все шансы претерпеть серьезную корректировку. Кроме того, правительство делает ставку на рост инвестиций, прежде всего в ТЭК. Но оптимизм тут малопонятен. Никто пока ограничения на поставки оборудования и технологий с Запада не отменил. Да и риск эффекта "карточного домика" никуда не делся: с учетом значимости такого сектора, как ТЭК, для российской экономики неполная реализация инвестпланов нефтегазовых компаний неизбежно скажется на замедлении темпов роста инвестиций в основные капиталы в целом по экономике. И, наконец, прогнозируемая цена на нефть марки "Юралс" — основа для расчета большей части доходов бюджета. В проекте она зафиксирована на уровне 100 долларов за баррель, но шансы на то, что она окажется ниже этого уровня, не так уж и малы. Подтверждением этому — снижающаяся с августа цена. Одна из возможных причин — расширение использования технологии добычи сланцевых нефти и газа, а также активное развитие рынка сжиженного газа. Но сценария на случай падения цены на нефть ниже 90 долларов за баррель правительство пока не подготовило. Между тем, по расчетам Счетной палаты, при сохранении ее на уровне 88,4 доллара в оставшиеся месяцы среднегодовой показатель за 2014 год будет равен 102,8 доллара за баррель, что ниже зафиксированного в бюджете на 3 доллара. А потеря 1 доллара в цене нефти, как известно, влечет за собой недополучение бюджетом 70 млрд рублей доходов.
— Правительство рассчитывает вернуть инфляцию на уровень 4 процента в худшем случае к 2017 году. Удастся?
— В определенной степени это зависит от слаженности действий Центробанка и правительства. Но шансы на то, что цифра окажется иной, конечно, есть. На уровне инфляции, например, может негативно отразиться и более существенное, чем прогнозируется, ослабление курса рубля по отношению к доллару. Добавим риски увеличения цен на продовольствие на внутреннем рынке из-за ограничения импорта сырья и продовольствия, не говоря уже о возможном их росте на мировом рынке. А в правительственном сценарии, на наш взгляд, недостаточно обосновано обратное утверждение — снижение роста потребительских цен к 2017 году почти в 2 раза. За счет чего это случится, не сказано. Что касается импортозамещения, то даже свободные производственные мощности страны не гарантируют, что все подвергшиеся ограничениям товары удастся заменить. Росту инфляции также может способствовать повышение тарифов на услуги организаций ЖКХ и индексация тарифов естественных монополий. Сами видите — рисков немало.
— Но правительство обещало, что даже при падении цены на нефть бюджет исполнит. Каким образом?
— В условиях столь высокой неопределенности Минфин предложил два механизма гарантирования исполнения бюджета. Во-первых, в эти три года дополнительные нефтегазовые доходы, которые всегда направлялись в Резервный фонд, могут пойти на покрытие возможного недопоступления ненефтегазовых доходов и источников финансирования дефицита бюджета. Кроме того, в нынешнем бюджете предусмотрен высокий уровень заимствований — и внутренних, и внешних. Но риск того, что в необходимых объемах и на приемлемых условиях средства привлечь не удастся, велик, равно как и не получить всего запланированного объема средств от приватизации. Поэтому Минфин и предложил норму, согласно которой на замещение недополученных источников финансирования дефицита он сможет потратить из Резервного фонда до 500 млрд рублей. Это своего рода двойная страховка на случай любого срыва. Гарантия, что все спланированные расходы будут в полном объеме профинансированы.
Надежда на лучшее
Как видит правительство России развитие страны в 2015-2017 годах
Базовые сценарии, разработанные Минэкономразвития, Центробанком и Минфином и легшие в основу трехлетнего бюджета, совпадают по большинству показателей и по части оптимизма.
Ожидается стабилизация или даже отмена санкций Запада с середины 2015 года. При этом геополитические риски сохранятся, и займы на Западе будут для российских банков и предприятий по-прежнему недоступны. Зато ожидаемый подъем мировой экономики (3,3-4 процента роста) позволит заложить в российский бюджет среднегодовую цену нефти марки "Юралс" на уровне 100 долларов за баррель (прогноз Минэкономразвития), а то и 102-105 долларов (прогноз ЦБ).
1,2% — составит рост ВВП (по мнению ЦБ, 1,9%)
0,6% — дефицит федерального бюджета. Ожидается снижение дефицитности бюджетов регионов
40,3 — среднегодовой курс рубля по отношению к доллару США
До 2% — рост инвестиционного спроса
До 0,4% — замедление темпов роста реальных доходов населения
7% — рост цен до отметки
5,5 % — инфляция к концу 2015 года (Минэкономразвития), 4,5-5 процентов (по расчетам ЦБ)
В случае сохранения санкций и неблагоприятной внешней конъюнктуре ожидается, что на уровень в 4 процента инфляция выйдет только к 2017 году, а рост ВВП не будет выше 1 процента.
Если к внешнему фактору добавится еще и низкая цена на нефть, 87 долларов за баррель (в среднем за год), то Минфин намерен использовать средства Резервного фонда (500 млрд рублей).
Центробанк разрабатывает сейчас стрессовый сценарий на случай, если цена на нефть опустится ниже 87 долларов за баррель.
— Кстати, о расходах... Их сокращения не предвидится?
— Нет, если речь идет о социальных выплатах, которые, например, вырастут с учетом индексации из-за инфляции. В структуре бюджета наибольший удельный вес занимают расходы на социальную политику и нацоборону — 47 и 9,4 процента соответственно. Так, например, материнский капитал будет увеличен в обязательном порядке, так же как и пенсии, единовременные денежные выплаты. Хотя правительство и пытается сэкономить, вводя мораторий на индексацию зарплат некоторым категориям бюджетников. Куда важнее, окажется ли инфляция такой, какая заложена в проект бюджета,— 5,5 процента? Ведь индексация будет идти, исходя из этой величины.
— Планируется и сокращение дефицитов региональных бюджетов...
— Ничего подобного! Такого от региональных бюджетов в 2015 году и не ждут. Надо быть реалистами: в этом году дефицит консолидированных бюджетов регионов в 2,4 раза превзойдет планировавшийся ранее уровень и составит 538,4 млрд рублей. На 2015 год прогнозируется почти такой же уровень — 548 млрд рублей. Проблема в том, что в качестве источников для погашения бюджетного дефицита у регионов правительство предполагает привлечь почти 400 млрд рублей за счет коммерческих кредитов. Но на эти грабли мы уже неоднократно наступали, и один из рисков нынешней ситуации как раз и состоит в уровне уже имеющейся задолженности регионов перед коммерческими банками. В условиях такой закредитованности и высоких ставок по новым займам, мне кажется, подобные планы и прогнозы правительства выглядят не слишком реалистично.
— Мягко сказано. Но майские указы президента будут исполняться?
— Эти указы рассчитаны на длительный срок исполнения — тут не год и не два. Динамика их реализации может быть разной в разные годы. Могу только сказать, что правительство предполагает замедление темпов роста индексации зарплат бюджетников, упомянутых в майских указах. В 2015 году темп роста индексации соответствует уровню инфляции — 5,5 процента. Это не значит, что будут правиться конечные показатели, зафиксированные в указах. Думаю, возможность наверстать упущенное при благоприятной экономической ситуации есть.
— "Налоговый маневр" Минфина поможет свести дебет с кредитом?
— Серьезных плюсов налоговые изменения, предложенные Минфином, федеральному бюджету не дадут. Иными словами, на исполнимость заложенных в нем расходов это никак не влияет. Зато может повлиять другое: впервые за много лет поправки в Налоговый кодекс внесены вместе с бюджетом. И уже в нем учтены. Госдума же должна гарантировать, что все решения будут приняты. Как это сделать, пока не знаю. Впрочем, первое чтение бюджета — это всегда принятие самой концепции и основных параметров бюджета, а также распределение доходов между уровнями бюджетной системы. И тут Думе следует проявить виртуозность, чтобы принимаемые ею правки в налоговые законы не изменили бы уже к тому времени принятых параметров бюджета. Скорее всего, поправки в Налоговый кодекс не останутся после прохождения думских чтений 100 процентов в том виде, как их внесло правительство.
— Вас не беспокоит растущее число засекреченных статей бюджета?
— Чем больше прозрачности, на мой взгляд, тем лучше. В проекте бюджета, по оценке Счетной палаты, 96,8 млрд рублей зарезервированы без достаточных на то оснований. Это много — 34,5 процента всего объема средств федерального бюджета на 2015 год. Но я думаю, что увеличение резервирования отчасти станет понятным, когда бюджет пойдет на второе чтение и, по меньшей мере, часть этих расходов будет раскрыта. Уверена, что правительство, формируя бюджет в весьма жестких условиях, просто некоторые расходы не поставило на свои места.
— К какому бюджету — нынешнему или будущему — больше претензий?
— Они абсолютно разные, потому что условия их формирования отличаются. Год назад они точно были более благоприятными. Не то чтобы год назад все было безоблачно — были свои проблемы, часть которых удалось за год устранить. Но Счетная палата оценивает бюджет-2015 как более сложный с точки зрения заложенных в него рисков.
"Шансы на то, что нефть не подешевеет сильно, есть"
В работе над бюджетом принимали участие специалисты из Российской Академии народного хозяйства и госслужбы (РАНХиГС) и Института экономической политики им. Гайдара (ИЭП). О том, что получилось, "Огонек" попросил рассказать заведующего лабораторией бюджетной политики ИЭП Арсения Мамедова
— Арсений Алиевич, новый бюджет сбалансирован?
— Доходы останутся на том же уровне, а расходы немного возрастут. Уровень ВВП успели пересчитать, исходя из более консервативного прогноза, так что теперь с точки зрения налоговых доходов (в долях ВВП) все получается чуть более оптимистично, чем было ранее (в действующем Законе о бюджете на 2014-2016 годы). Речь не о новых налогах, потому как их, согласно закону, можно вводить только до начала финансового года. Хотя, конечно, есть опыт изменения "бюджетного правила" в процессе исполнения бюджета, как это было в 2013 году. Но маловероятно, что правительство пойдет на применение подобного "ручного управления" в налоговой сфере. Больше шансов на то, что правительство воспользуется правом прибегнуть к средствам Резервного фонда.
— Пара лет и от резервов ничего не останется...
— Такой риск есть, но если нефть не упадет до 50-60 долларов за баррель, то использование резервов в разумных пределах при возможном секвестре расходов позволит пройти "пик кризиса". Но шансы на то, что нефть не подешевеет сильно, есть. Для бюджета важно, что сейчас он формируется, по сути, на основе не базовой (расчетной), а прогнозной цены на нефть. Для понимания: расчетная цена — это среднее арифметическое от цен за предыдущие периоды. Так, например, даже если до конца года нефть не подорожает, оставшись на нынешнем уровне, то в среднем за год ее расчетная цена превысит 100 долларов за баррель. Прогнозная цена иное — это то, что мы предполагаем, будет с ее стоимостью. И вот тут серьезные риски...
— Очевидно, если Нигерия, чей бюджет на 80 процентов зависит от нефтеэкспорта, закладывает 78 долларов за баррель на будущий год...
— Чтобы сделать цифру ниже 100 долларов за баррель, у Минэкономразвития должны быть серьезные основания. В том числе и политического характера: чем ниже цена на нефть в бюджете, тем менее оптимистичными становятся иные макроэкономические показатели. Так недолго прийти и к вопросу: а почему так медленно развивается российская экономика? В правительстве таких вопросов явно не любят. Не стоит забывать и о разногласиях между ведомствами: Минфину важно, чтобы дебет сошелся с кредитом, а МЭР — запустить инвестиционные процессы.
— Рост расходов бюджета на 0,8 процента ВВП — это сколько в рублях?
— Примерно 1,6 трлн рублей.
— Инфляция в 8 процентов способна "поглотить" эти средства?
— Официальный порог инфляции, заложенный в бюджет,— 5,5 процента. Хотя мало кто сомневается в том, что она превысит этот уровень, учитывая хотя бы тот факт, что уже сейчас она выше. Есть ощущение, что правительство может начать жестче контролировать курс рубля. С другой стороны, низкий рубль — выше доходы бюджета. Вопрос только в том, где психологический предел для роста валютного курса. Решится ли руководство страны прибегнуть к резервам для стабилизации курса рубля — тоже вопрос. В 2009 году так и поступили, но такие действия очевидно были экономически нецелесообразны. Считалось, что у них есть иная — социальная целесообразность: был страх перед общественным недовольством. Если ситуация повторится и страх опять придет, все может быть. Пока же благодаря инфляции номинальный ВВП вырастет. Проблема в том, что расходы бюджета посчитаны не в процентах от ВВП, а в рублях. Но чтобы инфляция нивелировала запланированный рост расходов нужно, чтобы она была выше 10 процентов. Не берусь делать прогноз, но думаю, так сильно цены не вырастут.
— Нынешняя оптимизация больниц, школ, поликлиник — это подготовка к новому бюджету? Сокращение расходов...
— Есть объективная необходимость в реформировании систем образования и здравоохранения. Но повышение эффективности — не то же самое, что банальные увольнения под видом оптимизации. Больший объем услуг за те же или даже меньшие деньги — пока иллюзия. К этой реформе, и особенно к выполнению майских указов, оказались не готовы на местах и интерпретируют (зачастую вынужденно, для отчетности) повышение эффективности как просто сокращение рабочих мест с последующим перераспределением фонда зарплаты в сторону повышения для оставшихся.