Местной реформе потребуется продолжение
В общую вертикаль еще не встроились два десятка региональных столиц
Сегодня истекает первый этап реформы местного самоуправления (МСУ). За полгода прямые выборы мэров были отменены еще в 13 региональных столицах (см. карту). Принципиальное новшество — формирование городской думы из делегированных районами депутатов — решили опробовать только в одном регионе. На очереди перераспределение полномочий между региональной и местной властью. Эксперты полагают, что реформа еще не завершена, а "в сложных экономических условиях" курс на укрепление вертикали власти на местах "получит новое обоснование — экономия средств".
Фото: Дмитрий Духанин, Коммерсантъ
За полгода, которые в соответствии с принятой в мае реформой МСУ отводились регионам на принятие собственных законов по формированию власти на местах, были отменены выборы мэров еще в 13 из 80 региональных столиц (большинство столиц отказалось от них еще до реформы). Напомним, что еще в двух регионах — Ленобласти и Подмосковье — формальных центров нет, а еще три субъекта РФ — Москва, Санкт-Петербург и Севастополь — являются городами федерального значения. В 19 субъектах РФ прямые выборы сохранились (см. карту), но ни один регион их не вернул, несмотря на то что реформа МСУ, как подчеркнул вчера источник "Ъ" в администрации президента (АП), право выбора модели местного самоуправления оставила именно региональным законодателям (см. карту).
По словам главы Всероссийского совета местного самоуправления (ВСМС), председателя профильного комитета Совета федерации Дмитрия Азарова "обе модели (прямые выборы и назначение глав администраций.— "Ъ") показали свои преимущества и недостатки". "Где-то себя дискредитировали выборные руководители, где-то люди просто устали от выборов, где-то на этапе решения сложных задач — как сейчас с организацией чемпионата мира по футболу — есть необходимость мобилизации всех ресурсов, в том числе управленческих",— подвел он итоги реформы.
Второй этап реформы предусматривает принятие регионами законов о перераспределении полномочий между региональной властью и МСУ (сроками этот процесс не ограничен). Пока такие законы приняли Приморский край, Московская и Орловская области, отобрав практически все значимые полномочия на региональный уровень — градостроительную политику, дорожное строительство, похоронное дело, распоряжение землей, ЖКХ — вместе с полагающимся для них финансированием. Собственно реформа МСУ и была запущена после того, как делегаты съезда муниципальных образований в 2013 году на встрече с президентом поставили вопрос о полномочиях МСУ и их финансовом обеспечении (см. "Ъ" от 9 ноября 2013 года). В прошлогоднем декабрьском послании Федеральному собранию Владимир Путин заявил, что считает "важнейшей задачей уточнение общих принципов организации МСУ, развитие независимой, финансово состоятельной власти на местах".
Однако в первоначальном варианте реформы, который внесла в Госдуму группа депутатов (см. "Ъ" от 12 марта), были прописаны полномочия только для сельских поселений и внутригородских районов. При этом реформа предусматривала обязательную отмену выборов мэров в крупных городах с внутригородским делением и формирование гордум из делегированных районами депутатов. По подсчетам сенатора Степана Киричука, реформа должна была коснуться 67 крупных городов, 56 из которых являются региональными столицами.
Против столь жесткого варианта реформы выступили даже главы городов от "Единой России". Так, мэр Саратова Олег Грищенко тогда высказывал опасение, что такая реформа внесет путаницу в выстроенную систему власти на местах, а занимавший на тот момент пост мэра Самары Дмитрий Азаров заявлял, что решение о выборе мэров должно принимать население. Из-за острой критики (только 30% отзывов, поступивших в Госдуму из регионов, были положительными) обсуждение реформы затянулось. В итоге ко второму чтению в проекте реформы были зафиксированы 16 полномочий, которые нельзя отобрать у МСУ ни при каких условиях, а норма об обязательной отмене выборов мэров в крупных городах из него исчезла — вопрос о формировании власти на местах передали самим регионам.
Источник "Ъ" в АП отмечает, что реформой были предусмотрены "все возможности для эффективной реализации полномочий органами МСУ, передача им реальных полномочий, подкрепленных финансовыми инструментами": "Задача МСУ — эффективность власти в решении проблем населения".
Отметим, что за "проволочку" с принятием поправок в закон "Об общих принципах организации МСУ в РФ" и слишком широкий общественный резонанс, из-за которого АП пришлось пойти на значительные "уступки", сопредседатели рабочей группы по реформе Вячеслав Тимченко и Степан Киричук были показательно наказаны. Депутат Госдумы от "Единой России" Вячеслав Тимченко уступил пост главы ВСМС Дмитрию Азарову и лишился думского мандата, став рядовым сенатором. Господину Азарову уступил пост главы комитета СФ по федеративным отношениям и МСУ и господин Киричук, став его первым замом (см. "Ъ" от 22 сентября).
Отмена обязательной нормы о районном делении крупных городов с параллельной отменой выборов мэра и введением поста сити-менеджера в итоге привела к тому, что на эту схему переведен только Челябинск. Правда, после раздела города на районы и формирование районных советов депутатов здесь введен переходный период — пока у этих органов нет ни бюджетов, ни полномочий. Но, по словам Дмитрия Азарова, новая схема активно обсуждается "буквально во всех федеральных округах": "Нужно посмотреть, как будет развиваться ситуация в Челябинске, и осознанно подходить к этому выбору". По данным "Ъ", помимо Самарской и Свердловской областей, где такая возможность уже прописана в региональном законодательстве абстрактно, такая же схема обсуждается сейчас в Ярославле. По словам эксперта "Комитета гражданских инициатив" (КГИ) Андрея Максимова, разделить на районы могут и Нижний Новгород.
В рамках реформы выборы мэров отменены в городах, где сильны протестные настроения — Астрахани, Архангельске, Ярославле и Горно-Алтайске. Хотя региональные депутаты и даже некоторые губернаторы в этих регионах поначалу выступали за сохранение выборов. "Русский мужик силен задним умом. Подумали как следует, с людьми посоветовались и поняли, что где-то погорячились",— полагает Дмитрий Азаров. "Главы регионов воспользовались тем, что сильного лидера в городах на тот момент не было",— говорит господин Максимов. По его словам, "губернаторы не рискнули отменять выборы в городах с сильными и авторитетными мэрами, учли их влияние в местной элите". Напомним, пока прямые выборы сохранились в протестно настроенных Екатеринбурге и Петрозаводске.
Ключевым в реформе МСУ эксперт КГИ называет делегирование областным властям права определять систему власти на местах: "Регионы эти механизмы освоили и будут использовать в дальнейшем. Сейчас идет достройка вертикали власти". Политолог Константин Калачев уверен, что в "сложных экономических условиях" тенденция на отмену всенародных выборов сохранится. "Курс на вертикализацию городов получает новое обоснование — экономия средств. Она людям нравится",— сказал он "Ъ", отметив, что отмена выборов мэров "не возмущает население, ни в одном регионе не прошли значимые акции протеста".