Председатель Счетной палаты РФ о системе контроля государственных расходов

Председатель Счетной палаты РФ — о культуре уменьшать расходы, договоренностях с Минфином, запомнившихся уголовных делах и выполнении плана по приватизации госимущества на 2010-2014 годы всего на 21%.

НАДЕЖДА ПЕТРОВА, ЮРИЙ ЛЬВОВ

"Ощущения потери управления не было"

Сколько существует современная Россия, вы занимаетесь ее финансами и бюджетом. На что похоже то, что происходит с экономикой сейчас? Напоминает 1990-е годы?

— Нет. Это ни на что не похоже. Безусловно, какие-то факторы повторяются, но нельзя сказать, что это 1998-й или 2008-й. Санкции, взаимные санкции, цена на нефть — влияние этих факторов, по-моему, принципиально отличается от того, что было в 2008 году. И очевидно, что меры, которые принимаются, отличаются от того, что делалось в 1998-м или 2008-м.

Декабрьский валютный кризис у многих вызвал ощущение, что все рушится и управление потеряно. А у вас?

— Что все, конец? Нет. Ощущения потери управления не было вообще. Мы прекрасно понимали, что предпринимаются определенные шаги и эти шаги не могут привести к мгновенному результату. Мы действительно переживали сложный период, но у нас были разные времена, когда обстоятельства заставляли нас думать, что все, конец. Просто мы их подзабыли. Например, были очень сложные периоды в начале 1990-х, когда у нас не было бюджета. Никакого. Я даже не знаю, как эту бумагу-то назвать, по которой мы тогда жили: наличность, поступившую в бюджет в течение месяца (а иногда и недель), расписывали на расходы. Без всякого закона, просто в меру своего понимания, сколько нужно в сегодняшней ситуации выделить средств и на какое направление.

В этом смысле ситуация, в которой мы оказались сейчас, когда был принят заведомо нереалистичный бюджет и его тут же начали резать, вообще мелочи жизни?

— Знаете, можно сколько угодно рассуждать, реалистичный бюджет или нет, но бюджет приняли. И законодательство позволяет управлять его исполнением, ожидая будущих поправок. Его можно — как, собственно, и сделал Минфин — несколько ограничить при доведении лимитов и исполнять. Не субъективно, опираясь на какие-то предпочтения, а опираясь на ту роспись, которая утверждена в этом законе. Отсутствие бюджета — это худшая ситуация, чем его наличие в таком виде.

Уже можно сказать, от чего придется отказаться?

— Я не увидела, что правительство от чего-то тотально отказывается. Пошагово процесс выглядит следующим образом. Сначала всем одинаково уменьшили ассигнования, то есть недовели на 10% лимиты бюджетных обязательств. Эта мера не затронула только публичные обязательства, связанные с выплатами населению, финансовое обеспечение гособоронзаказа. И дальше с учетом этого ограничения начали маневрировать двумя составляющими: первая — оставшиеся 90%, а вторая — это антикризисный фонд. Стали иначе выстраивать приоритеты внутри государственных программ; начали распределять антикризисный фонд по направлениям, которые вошли в антикризисный план.

Идет ли сейчас речь о выполнении майских указов? Или антикризисные меры важнее?

— Указы президента остаются ориентирами до 2018 года. Это среднесрочная программа, и по мере выхода из ситуации, в которой мы сейчас находимся, мы, естественно, будем ее реализовывать. А антикризисный план — надеюсь, это краткосрочный план, на 2015 год. Он отчасти, кстати, пересекается и с мероприятиями указов. Но в данный момент, в 2015 году, средства бюджета должны быть переструктурированы исходя из имеющихся вызовов.

В чем вы видите ресурсы для экономии?

— Мы привыкли формировать бюджет, исходя из достигнутого. Я вам приведу пример из моей прошлой профессиональной жизни, когда я работала в Министерстве финансов. У нас был довольно долгий период, когда бюджетов не было, в 1995 году бюджет был принят и даже успешно исполнялся, но потом снова возникли проблемы.

Мы поняли, что нужно изменить структуру расходов бюджета, что он несет родимое пятно советского построения бюджета. И в 1996-1997 годах мы вынуждены были со всеми министерствами и ведомствами, со всеми подразделениями Минфина детально пройтись по каждой строчке бюджета. Определиться, что нам необходимо финансировать, а от чего можно отказаться. Нам тогда не верили, говорили: вы не откажетесь от такого большого объема расходов. Но мы отказались.

Второй подобный эпизод был в 1999-2000 годах. Даже сейчас часто вспоминают правительство Примакова: вот при нем был такой хороший бюджет. А бюджет 1999 года, который начал готовиться при Примакове, был самым жестким бюджетом, в нем была заложена текущая зарплата и чуть-чуть на жизнь. Тогда была очень низкая цена на нефть — и мы не могли себе позволить даже урегулировать долги по той же зарплате и стипендиям.

И еще раз глобальный пересмотр структуры расходов произошел при формировании расходной части бюджета на 2005 год в связи с разграничением в 2004 году полномочий между центром и регионами. И все — уже десять лет мы фактически формируем бюджет от достигнутого. Мы ничего не уменьшаем, мы только увеличиваем. У нас нет культуры уменьшать.

Пора ее воспитывать?

— Что настало время поработать над структурой расходов, было понятно и в 2012-м, и в 2013-м. У нас так складывается ситуация, что, однажды дав на что-то денег, мы уже не можем вытолкать эти расходы из бюджета, даже если изначально казалось, что они разовые. Например, РЖД. Мы предполагали, что в обозримый период перейдем на нормальное тарифообразование и не будет надобности давать деньги из бюджета на субсидирование убыточных пригородных перевозок. Но мы каждый год даем 25 млрд рублей на эти цели и, судя по всему, будем давать в ближайшей перспективе. А взносы в уставные капиталы компаний? Если они однажды появились в бюджете, они уже там остаются на все последующие годы.

Пока какого-либо кардинального изменения приоритетов в расходах бюджета не происходит: десятипроцентное сокращение коснулось всех одинаково, и об этом был и будет мой спор с Министерством финансов. Я считаю, что нельзя урезать расходы всем поровну: кому-то можно на 10% сократить, кому-то — больше, а кому-то, наоборот, не надо совсем. У нас же что получается? Всем недовели лимиты на 10% (для их последующего сокращения), затем кому-то добавили из антикризисного фонда и за счет перераспределения средств — и в результате у отдельных министерств и ведомств объемы расходов стали больше. Мы скоро увидим, насколько эффективно эти средства будут использоваться.

По указанию президента и постановлению Госдумы мы должны осуществлять мониторинг и контроль за исполнением мероприятий антикризисного плана правительства. Такая работа Счетной палатой будет осуществляться впервые. В 2008-2009 годах Счетная палата проверкой антикризисного плана не занималась. Получилось так, что во второй половине 2014 года нам пришел запрос депутатов, в основном от КПРФ, которые попросили, чтобы мы проверили тот антикризисный план. Это уже устаревшая постановка задачи, но по закону мы не можем не осуществлять такое контрольное мероприятие, поскольку обратилась одна пятая депутатов. И я думаю, что мы можем получить любопытные результаты, потому что часть мероприятий того периода схожа с тем, что правительство планирует делать сейчас.

О каких мерах идет речь?

— Таких пересечений много, хотя сами механизмы несколько модернизированы. Я думаю, одна из основных тем, которая интересует наших депутатов,— что стало с деньгами, которые тогда были направлены в системообразующие банки. Сейчас в банки также направляются значительные средства. Будем это проверять.

"Главное — не заместить государственным участием конкурентную среду"

Вскоре после своего назначения в 2013 году вы в одном из интервью заметили, что модель российской экономики при известных минусах помогла нам в 2008-м. Сейчас настало время для перестройки модели?

— Имелось в виду, что мы в свое время избрали модель накопления в тучные годы дополнительных ресурсов от нефтегазового сектора.

Кубышка Кудрина...

— Это можно как угодно называть. Мы очень долго, когда вместе работали, бились за этот механизм. Мы исходили из цикличности экономики. Из возможных периодов падения цены на нефть. 2008-2009 годы показали, что нас это защитило. Это в том числе позволило правительству начать делать очень серьезные шаги по модернизации экономики, созданию производств с высокой добавленной стоимостью. Но у нас с этим по-прежнему проблемы.

Слишком быстро подорожали углеводороды?

— Да, это наша болезнь. Когда цена на нефть начинает расти, мы очень быстро забываем о том, что нам нужно на системной основе заниматься именно перестройкой экономики. И вот мы пришли к 2014 году и получили тот же результат: наша промышленность не готова. У нас была модель, в большей степени ориентированная на потребительский спрос. Сейчас мы видим, что у нас больше нет таких возможностей стимулировать его за счет бюджета, а новые факторы роста на смену пока еще не пришли. Есть ряд программ, которые были запущены в тот кризисный период,— они сейчас дают определенные результаты.

Мы не предполагали, что будем каким-то образом изолированы от внешнего фактора. Получается задача двойной сложности. С одной стороны, мы должны больше ориентироваться на импортозамещение, а с другой — решать задачу модернизации экономики. Традиционно в сложные, кризисные годы присутствие государства в экономике становится более существенным. Главное — не переусердствовать, не заместить государственным участием конкурентную среду.

Переболеть и диверсифицироваться?

— Да.

И все же будет ли после минских соглашений улучшаться фон, по вашим ощущениям?

— Конечно. Мы все на это рассчитываем. Безусловно, все действия высшего политического руководства страны нацелены только на это. В эти дни появились какие-то первые надежды.

Ваше отношение к предложению, которое прозвучало на президентском совещании от Германа Грефа: создать центр управления реформами? Логика такая: министерства слишком заняты текущей работой, чтобы их проводить.

— Я, наверное, с ним соглашусь. Антикризисный план есть не что иное, как межведомственный документ, и нужно контролировать его выполнение. Минэкономики готовит доклад по всем мероприятиям антикризисного плана в ежемесячном режиме, в правительстве есть соответствующая рабочая группа. Но, наверное, это все-таки не совсем то, потому что это должен быть не просто мониторинг, а оперативное управление и реагирование на ситуацию.

Не ведет ли создание центра управления реформами к увеличению численности чиновников и дублированию их функций?

— Нет, речь же идет не об увеличении аппарата, а о том, чтобы были обозначены люди, которые за этим в ежедневном режиме смотрят и за это отвечают.

С вашим приходом Счетная палата стала публично выполнять и профилактическую функцию — вынесение экспертных заключений там, где нарушение еще не состоялось.

— Я эту задачу считаю одной из приоритетных, потому что предупредить нарушение всегда эффективнее. У нас есть на этот счет определенный консенсус с Минфином. Наверное, он связан и с тем, что я сама оттуда выходец, там по-прежнему работают мои коллеги — мы стараемся взаимодействовать с ними на этапе до внесения бюджета. Может быть, без официальной процедуры, когда есть необходимость: в рамках рабочих встреч, совещаний у премьер-министра, президента. Они слышат, где у них есть проблемы.

Экспертиза законодательных и нормативных актов правительства, ведущих к дополнительным расходам или изменению доходной базы,— новый функционал, который появился у нас с принятием нового закона. Сразу могу сказать: поначалу на нас реагировали не очень активно. Но сейчас на наши заключения стали не просто реагировать, а стали править проекты готовящихся нормативных документов и направлять на повторное согласование, хотя по регламенту мы не являемся согласующей стороной.

Что касается последующего контроля, то есть взаимодействия с правоохранительными органами, здесь тоже ситуация несколько изменилась. Мы усилили собственное правовое подразделение специалистами, которые занимаются взаимодействием с силовыми структурами. Мы подписали со Следственным комитетом, Генпрокуратурой, другими правоохранительными структурами новые соглашения о взаимодействии, создали рабочие группы со Следственным комитетом и Генпрокуратурой. Это позволяет еще до рассмотрения материалов проверки на коллегии установить, есть ли в них перспективы для последующего возбуждения уголовного дела. У правоохранительных органов теперь есть обязанность информировать нас, что происходит с материалами, которые мы им направляем: возбуждено ли уголовное дело, или, скажем, ограничились административным штрафом либо вынесением представления губернатору или руководителю федерального органа.

Какие-то дела вам лично запомнились?

— Материалов очень много. Нашумевшее в последнее время — строительство наземной инфраструктуры космодрома Восточный, там несколько уголовных дел возбуждено. Была проверка по рыбохозяйственному комплексу на Дальнем Востоке, возбуждено два уголовных дела. Строительство дорог в Московской области — возбуждено дело. Есть уже уголовные дела, которые доведены до судов, вынесены соответствующие решения. По уголовно-исполнительной системе — там четыре уголовных дела и два приговора в виде лишения свободы. У них была большая проблема с тем, по каким ценам осуществлялись госзакупки.

"Мы измеряем эффективность своей работы не количеством денег, возвращенных в бюджет"

Основная риторика оппозиции — это как раз коррупция. Как вам кажется, власть может перехватить эту инициативу?

— А я думаю, что ее и перехватывать не надо. Мы все ориентированы на борьбу с коррупцией. Но всегда находятся факты, которые оппозиция может легко эксплуатировать и говорить, что что-то не сделано. Мне кажется, это извечная тема в споре между властью и оппозицией.

Можете ли вы сказать, что находитесь в авангарде борьбы за прозрачность системы?

— Так сильно заявлять я бы не стала. Мы не можем проверить все, понимаете? У нас нет такого человеческого ресурса. Мы все-таки федеральная структура, проверяем в основном использование федеральных ресурсов. В регионах есть свои контрольно-счетные органы, которые ориентированы больше на последующий контроль. Лови вора, что называется.

Вам не очень часто удается вернуть деньги в бюджет. Есть цифры, что в 2014 году на содержание Счетной палаты было израсходовано 2,3 млрд рублей, а вернули 128,6 млн.

— Так считать вообще нельзя. Мы измеряем эффективность своей работы не количеством денег, возвращенных в бюджет, это было бы просто неправильно. Мы с вами только что рассуждали о предупредительной функции — она вообще не измеряется возвратом средств. Главное — не вернуть деньги, а не потерять их.

И 128 млн рублей — это просто промежуточный результат на конкретную дату, цифра по нескольким возбужденным уголовным делам. А бывает, что деньги в бюджет возвращают еще до окончания проверки, примеры — Цирк на Вернадского, Оргкомитет "Сочи 2014".

У вас недавно вышел критический отчет по РЖД.

— Собственно, про РЖД мы все уже сказали в рамках наших проверок. Реформа в заявленные сроки не состоялась. Сейчас искать причины — достаточно бессмысленное занятие, нужно просто сделать то, что не было сделано раньше. Но вот на что я хочу обратить внимание: мало того что мы не довели реформу до конца, мы еще не создали замкнутую систему контроля, например, за функционированием тех же пригородных компаний. И я думаю, в конце 2014 года коллеги плохо себе представляли, как сработают механизмы, которые они собирались применять с 1 января 2015 года.

Достоверного учета и контроля того, что реально происходит с формированием тарифов на пригородных железнодорожных перевозках, по-прежнему нет. Об этом был наш спор на коллегии с Федеральной тарифной службой. Существует двухуровневая система формирования тарифа, часть компетенций отдана на уровень субъектов, поскольку это их полномочия. Системы контроля — Минтранс, Росжелдор, РЖД, Пригородная компания — нет. Отсутствие регламентации и привело в том числе к тому, что мы с вами наблюдаем.

В конце 2013 года Госдума поручала Счетной палате провести проверку приватизации государственного имущества за 2010-2014 годы. Есть ли уже результаты проверки?

— Да, на одном из последних заседаний коллегии мы рассмотрели результаты этой проверки. Было установлено, что поступления в бюджет от продажи пакетов акций (а это основной источник поступлений в бюджет от приватизации) за этот период составили чуть более 256 млрд рублей, или только 21% от первоначально запланированного объема. Причем в основном этот показатель обеспечен за счет продажи пакетов акций крупнейших российских компаний на основании решений президента и правительства, а не за счет реализации программы приватизации. Так, в 2010-2014 годах было совершено 11 сделок по продаже крупнейших активов. Без их учета было приватизировано 1180 пакетов акций (долей) в уставных капиталах хозяйственных обществ, а также 274 ФГУПа и 533 объекта иного имущества.

Что касается снижения объемов поступлений от приватизации и ежегодной корректировки планируемых поступлений, здесь мы отмечаем низкое качество планирования со стороны Росимущества. В ходе анализа были также выявлены низкие темпы акционирования предприятий: период с момента принятия решения о приватизации ФГУПа до регистрации ОАО может достигать пяти лет.

В части продажи пакетов акций проверка показала, что основная работа по анализу активов, подлежащих реализации, происходит параллельно либо после проведения оценки пакетов акций. Отмечены случаи превышения стоимости услуг по оценке актива над ценой его продажи. Выявленные факты свидетельствуют о необходимости оптимизации механизмов управления акциями госкомпаний.

Как вы относитесь к идее возвращения чиновников в советы директоров госкомпаний?

— Это правильное решение. Мы в течение 2014 года рассматривали на коллегии деятельность ряда государственных компаний, где нет представителей государства. Скажем, Объединенная зерновая компания. Мы приглашали Минсельхоз, поскольку министерство направляло туда средства, а Минсельхоз разводит руками: мы о некоторых решениях даже и не знаем, мы не входим в совет директоров. Нельзя оставлять без контроля использование денег, которые направляются из бюджета. Есть возможность входить в совет директоров, значит, есть возможность предупредить нарушения. А когда контрольные органы приходят с проверкой, иногда уже и искать нечего.