Полуостров исключений
Об интеграции Крыма в правовое пространство России
На ведомственной медали Министерства обороны «За возвращение Крыма» стоят, как известно, даты 20.02-18.03.2014. 19 марта 2014 года президент внес в Думу два законопроекта: «О ратификации Договора между РФ и Республикой Крым о принятии в РФ Республики Крым и образовании в составе РФ новых субъектов» и «О принятии в РФ Республики Крым и образовании в составе РФ новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя». Через три дня – рекордный срок в истории отечественного законотворчества – законы, одобренные обеими палатами и подписанные президентом, были опубликованы и вступили в действие.
Фото: Александр Скифский, Коммерсантъ
С 19 марта 2014 по 12 марта 2015 года Госдума рассмотрела 43 законопроекта крымской тематики, и еще 9 находятся на рассмотрении. Из 43 рассмотренных 37 стали законами, остальные 6 в той или иной форме отклонены (в основном возвращены инициаторам). Из 9 рассматриваемых три законопроекта рекомендованы к принятию профильными комитетами. Один предложено отклонить. Вопреки обычной думской практике в иных правовых сферах, в крымских делах наиболее активным законотворцем является не правительство, а депутаты и сенаторы: члены Федерального собрания инициировали 19 принятых за последний год «крымских» закона, президент – 9, правительство – 7, Госсовет Республики Крым – 2. Из рассматриваемых сейчас 9 инициатив 4 депутатских, 2 правительственные и 3 – Госсовета Республики Крым.
Термин «правовая интеграция», предполагающий включение нового субъекта в поле действующего российского права, не вполне отражает то, что написано в «крымских законах», принятых за последний год. Если посмотреть на их названия, то почти все они озаглавлены «Об особенностях»: правового регулирования, пенсионного обеспечения, применения отдельных положений федеральных законов и пр. Принятые новации имеют целью не интеграцию как таковую, а выкраивание для двух новых субъектов РФ особого статуса в рамках федерации. Называется это «учетом региональных особенностей».
69 законов, в названии которых встречается слова "особый" и "особенности", приняты Госдумой с 2005 по 2015 год.
Больше всего "особенных" законов - 21 - принято Госдумой в 2014 году.
Понятно, что снаружи процесс интеграции должен выглядеть именно как процесс интеграции, а не создания на территории РФ очередной Чечни, где федеральные законы не действуют или действуют в своеобразных формах. Крымские законодатели не понимают этой тонкости и склонны вносить законопроекты, в которых прямо прописывают свой особый статус. Например, в октябре 2014 года Госсовет Крыма внес проект поправки в ФКЗ о принятии нового субъекта в состав РФ, который задним числом объявляет все решения органов власти Крыма и Севастополя и их должностных лиц с 27 февраля 2014 года по 1 января 2015 года «легитимными и правомерными», а действия «народных ополченцев, дружинников идругих лиц, охранявших общественный порядок», — совершенными «в состоянии крайней необходимости». Федеральных законодателей такая простота несколько шокировала, и проект замотали – он так и не дошел до рассмотрения в профильном комитете. Впрочем, это не мешает крымским правоохранителям применять полюбившийся им юридический прием «закон имеет обратную силу» и преследовать людей за правонарушения, совершенные или якобы совершенные еще в другом государстве и при другом правовом режиме.
Означает ли это, что Крым и Севастополь получили больше автономии и самоуправления, чем другие субъекты РФ? Нет. Самоуправление – это возможность устанавливать у себя дома свои правила, а не пользоваться исключениями из правил, установленными федеральным центром. Как мы видим, органы власти Крыма – вовсе не архитекторы собственной исключительности. Их инициативы в Москве не приветствуются.
Согласно уже одобренным законам, в Крыму установлен особый порядок работы финансовой системы и финансовых организаций, налогообложения по ряду параметров, лицензирования предпринимательской деятельности, оборота спирта, оборота оружия, лекарственных средств, регистрации юрлиц, уплаты госпошлин, пенсионного обеспечения. Крымские госслужащие являются исключением из общего правила, запрещающего иметь двойное гражданство и счета в иностранных банках. В Крыму в особом порядке действует ряд норм российского трудового права. Некоторые из этих исключительных режимов ограничены календарными сроками: например, до 2018 года. В других случаях сроки не указаны, речь идет о некоем неопределенном «переходном периоде». В третьих никакого переходного периода не только не предполагается, но, напротив, исключения из правил планируется сделать постоянными.
Так, в рамках общей территории крымской эксклюзивности имеются два анклава особой исключительности: это игорная зона и особая экономическая зона (ОЭЗ). В отличие от послаблений и девиаций по отдельным отраслям права, которые при некотором желании можно выдать за особенности переходного периода, эти две зоны исключений носят не временный, а постоянный характер. Более того, Министерство по делам Крыма во главе с Олегом Савельевым постоянно предлагает расширение параметров ОЭЗ и проведет их ровно настолько, насколько сумеет преодолеть сопротивление Минфина. Кроме уже действующих льгот по налогу на прибыль организаций и тарифам социальных сборов, Минкрым хочет создать в Крыму не просто ОЭЗ, а полноценную офшорную зону,причем такую, что Кипр побледнеет. Министр Савельев неоднократно высказывал идею распространить на работающие в Крыму компании действие британского торгового и корпоративного права. Сейчас это звучит дико, но министр оптимистически относит реализацию этих планов на период «деэскалации санкций», который должен начаться в какой-то момент неидентифицируемого будущего.
Между тем правовая интеграция субъекта в общефедеративное правовое поле – вполне выполнимое дело. Более того, мы видели его реализацию в нашей недавней истории. В мае 2000 года одним из первых своих указов новый президент создал семь федеральных округов и назначил в них своих полномочные представителей. Первоначальной их задачей как раз и было приведение регионального законодательства в соответствие с российским. Задача была выполнена на всей территории РФ, исключая воюющую Чечню, – выполнена, несмотря на сопротивление местных властей, не желавших расставаться с наследием ельцинской самобытности (мемориальным остатком которой было недавно отмененное право главы Татарстана именоваться президентом — последним из всех глав республик).
Сейчас предполагается, что руководство и народ Крыма только и мечтают о том, чтобы влиться в Российскую Федерацию и зажить с ней общей жизнью. Ни о каком сопротивлении не может быть и речи – однако выясняется, что жаркие признания в любви и аргумент «мы ж у вас такие особенные, на нас вся мощь НАТО покушается» куда эффективнее для выторговывания себе особых условий, чем региональное упрямство.
Часть крымской исключительности объясняется санкциями: финансовые и инфраструктурные компании не могут полноценно работать, не рискуя своим основным бизнесом. Другую часть можно списать на стремительность слияния и счесть временным явлением, хотя украинская и российская правовые системы не сильно отличались друг от друга, будучи базово скопированы с одних и тех же образцов: частично советских законов, частично европейских шаблонов для развивающихся государств. Но есть в полуострове исключений еще одна составляющая, делающая его вовсе не исключением, а правилом.
В начале 2000-х, в Росси проходила административная реформа. Одной из ее задач была ликвидация региональных министерств и замена их ведомствами, курирующими отрасли. Целью было именно установление общих правил для всех и поддержание единого правового пространства на территории РФ. От административной реформы осталось мало что. Давно нарушена трехступенчатая структура «министерство — агентство – служба» с разделением функций на правотворческие и правоприменительные. Министерств по делам отдельных регионов на сегодня создано три: по делам Северного Кавказа, по развитию Дальнего Востока и по делам Крыма. Планируется и Министерство по делам Арктики и Крайнего Севера. В чем задача этих министерств? Только в одном: добиваться особых условий, правовых и финансовых, для своих регионов. Если в одном месте аргументом является сложная геополитическая обстановка и прелесть новизны, то в другом, наоборот, вековая принадлежность России и сложные климатические условия, перенаселенность или обезлюдивание, мультикультурность или мононациональность – это совершенно неважно. Важно быть исключением, важно иметь особое финансирование, особый налоговый режим, особые права и льготы.
На Дальнем Востоке планируется бесплатная раздача земли – и это только бледная тень подготовленного правительством в 2012 году проекта «О развитии Сибири и Дальнего Востока», предполагавшего создание «русской Ост-Индской компании», которая и должна управлять территориями, где действие российского законодательства фактически приостанавливалось: http://www.kommersant.ru/doc/1919404. Тогда идея несколько напугала публику своей смелостью. В ней не без основания увидели отделение Дальнего Востока от РФ – и проект припрятали. Но его чуть более скромный вариант «Об особых условиях ускоренного развития Дальнего Востока и Байкальского региона» разработан в Совете федерации и в любой момент может быть внесен в Думу.
Особенность гибридного политического режима в том, что он внутренне противоречив. Если внутри политической системы этого типа происходит один процесс, то одновременно будет происходить и прямо противоположный. Иногда этот тяни-толкай делает режим более устойчивым, минимизируя ущерб от любой безумной административной идеи другой, не менее безумной – как если бы человек разом пил уксус и заедал его содой. Это вредно, но не так вредно, как чистый уксус.
113 поправок внесено в закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" с 2003 по 2015 год
Больше всего поправок - 14 - внесено в 2014 году
Но такое везение случается не всегда. В России уже много лет идет реформа местного самоуправления, цель и смысл которой – унитаризация. Власть и деньги все больше концентрируются в федеральном центре, который потом распределяет их по своему усмотрению. Убивая «самобытность снизу», прорастающую из самодеятельности граждан, федеральная власть одновременно насаждает «самобытность сверху» — особые порядки для тех регионов, которые она считает особо ценными или особо проблемными. Понятно, что эта стратегия дробит правовое пространство и устойчивости федеративной конструкции никак не добавляет, зато формирует ясный запрос к центру: заплатите и уйдите. Причем исходит он не от каких-то бунтарей-регионалов, а от федеральных чиновников – глав множащихся самодеятельных министерств по делам исключений.